建立“税案双查”机制强化涉税案件办理

建立“税案双查”机制强化涉税案件办理

——以台湾地区相关经验为启示

│江 莉  周孙章

　　近年来随着各地税收优惠政策的相继落地,不少不法分子受利益驱动铤而走险,利用各种手段,大肆虚开或偷逃税款,使国家利益遭受巨大损失。涉税犯罪呈现智能化、组织化、复杂化等特点,但税务机关和公安机关之间的部门“壁垒”长期以来难以打破,即便存在行政执法与刑事司法衔接机制,也较难适应打击涉税犯罪的形势需要。针对这一问题,台湾地区的行政调查权限更为广泛,检察机关作为侦查主体与税捐稽征机关直接对接,一定程度上解决了“壁垒”问题,对于大陆强化税务犯罪案件办理具有借鉴意义。

　　一、困境:从一则典型案例切入

　　从检察机关办理涉税案件情况来看,不同案件存在形形色色的个性问题,但个性中不乏共性。窥一斑而见全豹,择选一典型案例进行分析,大致可见当前涉税案件办理的症结所在。

　　(一)典型案例

　　2015年10月至2016年2月,H公司在没有实际钢材类商品经营的情况下,通过收取7%左右的开票费向全国各地受票企业虚假开具货物品名为钢材类的建筑材料增值税专用发票294份,价税合计2.3亿余元,虚开税款4000余万元。同时,H公司虚构交易,通过上游公司为自己虚开增值税专用发票306份,价税合计2.3亿余元,认证抵扣增值税进项税款4000余万元。2018年11月,曾某某作为H公司法定代表人被移送审查逮捕,但经审查发现,曾某某仅为H公司名义上的法定代表人,未参与公司经营,检察机关遂对其作出不批准逮捕决定。该案中,虚开增值税专用发票犯罪的客观事实较为清楚,且虚开税款数额巨大,但涉罪行为由何人实施并不明确,无法确定单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,案件办理陷入困境。

　　(二)症结分析

　　与上述案例类似,在虚开增值税专用发票等涉税案件中,行为人往往以他人身份证件租借民房、银行开户、注册“空壳公司”,隐身外地遥控指挥代理人或招聘的代账会计和办税人员负责购票、开票、做账、报税等业务。一旦案发,行为人则销毁证据后迅速逃匿,仅有代理人或相关财会人员到案,难以还原涉罪人员分工,无法准确打击实际犯罪行为人。该案中,曾某某虽为H公司法定代表人,却并未参与公司实际经营,其指证尹某某疑似H公司实际控制人,公司运作、发票开具等均由尹某某指派团队完成,但尹某某已走逃失联,在案证据亦无法锁定其他涉案人员与虚开税票犯罪的关联性。表面上看,该案系因证据链无法闭合而难以认定犯罪行为人,实质上却与行政处罚与刑事立案存在的时间差直接相关。税务稽查阶段,行为人一般较为配合,但随着税务稽查的深入推进,涉罪行为被逐渐揭开,行为人(特别是公司实际控制人)察觉具有涉罪风险,随之走逃失联,脱离税务机关监管。此时税务机关由于无法直接采取强制措施,较难第一时间获取涉罪人员的实际分工情况;公安机关碍于税务稽查案件移送刑事立案规定(一般需要税务机关查明涉税违法犯罪,甚至作出行政处罚决定后才予立案),已然错过了刑事侦查取证的最佳时间,导致行为人逃匿、销毁证据或转移、隐匿涉案财物,严重影响后续侦查取证效果,对后续司法机关办理涉税案件造成不利局面。

　　二、审思:“两法衔接”无法回避之不足

　　在查处涉税违法犯罪过程中,税务机关与公安机关的关系一般适用行政执法与刑事司法“两法衔接”的有关规定。“两法衔接”本为解决行政执法机关移送涉嫌犯罪案件而设,也在很大程度上弥补了原有制度的不足。②但其设计的行政处罚与刑事立案节点界限较为明晰,难以适应打击涉税犯罪的现实需要。

　　当前,行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件,主要依据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。该规定的初衷主要是防止行政执法机关有案不移、降格处罚。③但实践中,为了防止行政执法案件陷入另一种极端,即行政执法机关推卸行政调查取证责任,未经充分调查取证即将涉嫌犯罪的案件移送公安机关,一般对行政调查取证责任设置较严。④以福建为例,对于税务机关移送的涉税案件,除了要求税务机关审查是否有证据表明犯罪事实发生且达到追诉标准,还要求附送案件移送书、案件调查报告、税务稽查报告及虚开或偷逃税款认定结论以及涉案物品清单、现场照片、询问笔录、视听资料、电子数据等全部案件材料;对于税务机关在工作中发现的重大、特殊、有明显证据证实涉嫌犯罪的线索,也仅规定公安机关经与税务机关会商后可先行接受,同时规定税务机关应当参照案件移送要求附相关证据材料。⑤因此,遵循现有制度操作,税务机关对于涉嫌犯罪的案件需要在其职权范围内查实涉嫌犯罪事实,并出具认定结论后,才能将案件移送公安机关;而在案件移送后,税务机关则完成取证责任,转由公安机关进行立案侦查,由此形成泾渭分明的行政执法与刑事司法“直线衔接型”模式。

　　相较于单纯的行政执法模式,“两法衔接”模式较好解决了行政执法机关有案不移、降格处罚等问题,但实践中有时陷入行政执法调查与刑事立案侦查互不兼容的尴尬境地。当前“两法衔接”机制存在非此即彼的困境,不利于行政执法机关与公安机关形成密切分工合作的良性长效协作机制,影响对涉税等犯罪的精准打击和有效查处。⑥

　　三、镜鉴:台湾地区税捐稽征之经验与启示

　　(全文详见《人民检察》2020年第12期或请关注《人民检察》微信公众号)