检察官对检察辅助人员奖惩建议机制的构建

　　检察官对检察辅助人员奖惩建议机制的构建① 

　　│路志强* 

　　检察辅助人员考核是指适格主体依照法定的考核标准和规范流程,对于检察辅助人员的检察执法活动过程,通过科学系统的考量与评定并据以作出考核结论的制度,是对检察辅助人员进行各项管理工作的基础。建立完善检察官对检察辅助人员考核奖惩机制,对于增强检察辅助人员的管理效能,促进新型办案组织的团结协作具有重要意义。目前,尚未形成检察官对检察辅助人员的有效考核奖惩机制,本文旨在通过研究提出建议,以期对此方面的机制建设有所裨益。 

　　一、对检察人员的权责分析 

　　明确检察人员的权责,是建立符合职业特点的检察人员管理制度的重要内容,目前全国31个省(自治区、直辖市)的检察机关已全部完成检察官职务套改,员额制改革全面推开;检察官助理、书记员职务序列逐步建立,检察辅助人员队伍逐步组建;检察人员分类定岗工作配套跟进,三类人员各归其位、各司其职、各行其道的格局基本形成。②因此,明确各类检察人员的权力和职责,是各司其职的依据。 

　　(一)检察官权责分析。根据检察官法第六条规定,检察官的职责是:“依法进行法律监督工作;代表国家进行公诉;对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查;法律规定的其他职责。”检察官的法定职责是法律监督、公诉以及法律规定的其他职责。检察官法仅赋予了检察官法律属性的职权,对于检察辅助人员考核奖惩建议权,检察官法并未涉及,而人民检察院组织法对检察官是否具有管理检察辅助人员的职权也未规定。当然,设定一项权力需要研究权力的来源和属性,目前检察官法并未设定检察官对于检察辅助人员具有奖惩建议权,会产生此项权力来源是否合法的问题。 

　　奖惩建议权在性质上更接近于人力资源管理权范畴,而检察官法赋予检察官的权力主要是司法审查权,随着司法体制改革的深入,检察官的主要职权和责任具体可以分为案件审查权、部分案件决定权、案件审核权,但检察官对于检察辅助人员的管理权是缺失的,因此,有必要在检察官法中以授权形式明确这项权力。 

　　(二)检察辅助人员权责分析。根据现有规范,检察辅助人员具有部分案件审查权及参与辅助办案权。检察辅助人员中检察官助理参与案件的过程贯穿案件办理的始终,书记员、司法警察和技术人员在不同阶段参与办案。检察官助理虽然可以全程参与办案,但是不享有案件办理的决定权,享有的只是具体事务的承办权,对于一些强调司法亲历性的职权,检察官必须亲自行使,检察官助理虽然也可以行使这些职权,但不能代替和包办检察官的亲历性活动。检察官助理的职责是辅助办案,看似明确,但实践中辅助办案与检察官的办案存在交叉,司法职权边界界定不清晰,同时并未明确检察辅助人员需要在办理案件过程中接受检察官的管理,导致检察官与检察辅助人员可能各行其是,难以形成合力。 

　　(三)检察官对检察辅助人员的管理权。检察官的权责中并没有规定对检察辅助人员的管理权,同时检察辅助人员的权责中缺乏类似需要接受检察官在案件办理中的管理的规定。司法体制改革的核心是在办案中体现司法属性,去行政化,但作为新型办案组织,检察官独立办理案件不是检察官一个人完成办理案件的所有程序,检察辅助人员是检察官办案组织中必不可少的组成元素,所以,检察官对检察辅助人员在办理案件中的制约和管理是不能缺失的。目前对于检察官和检察辅助人员的管理,统一由各院政工部门负责,但政工部门管理主要体现在对人员的行政管理上,对于案件办理过程中的管理权,建议赋予检察官并建立相关机制,予以制度化、程序化、具体化。 

　　二、检察辅助人员管理中存在的问题 

　　(一)管理主体不明确。司法责任制改革突出了检察官的主体地位,但检察官并未当然成为检察辅助人员的管理主体,对于这一重要问题,立法上存在缺失。因为按照现行规定,检察辅助人员对检察官无职务隶属关系,检察辅助人员所行使的职权具体体现在办案过程中,如果不赋予检察官对检察辅助人员的管理主体地位,必然会造成检察官不能对检察辅助人员进行有效管理,在办案中产生检察官与检察辅助人员各行其是的情况。 

　　(二)管理权责不清晰。检察官的职责是依照法律规定和检察长委托履行职责,但检察官对其辅助人员是否在案件办理中具有管理权限不明确,指导检察辅助人员参与办案的范围也不明晰,同时,没有规定检察辅助人员不按照检察官要求履行职责时应当承担怎样的责任,以及检察官、检察辅助人员之间发现有未按照规定履职或者超越职权履职时,应当通过何种程序进行监督。当检察官认为检察辅助人员长期不能胜任其工作时,是否有建议更换检察辅助人员的权力?检察辅助人员认为检察官的管理超越职权,安排不属于自己分内的工作时,是否有权提出申辩?对此,需要明确并细化检察官对检察辅助人员管理的权责范围以及对检察辅助人员权利救济的内容及程序。 

　　(三)管理制度不完善。检察机关传统的人事管理制度是公务员管理制度,而检察官对检察辅助人员没有行政管理属性,理论上不能按照公务员管理办法进行管理,如何进行管理的制度不完善。检察机关对于案件的管理制度相对科学、完备,如办案人员的资格、分案程序、案件办理期限,证据收集,案卷装订,文书制作等,能做到有章可循,但对于案件进入到以检察官为主体的新型办案组织中,检察辅助人员是否负责初期材料的程序性审核?检察官又通过什么样的程序将具体工作安排给检察辅助人员办理?检察官要求检察辅助人员完成辅助办案工作的期限和程序等均缺乏相关制度规制。 

　　(四)管理机制不健全。检察官作为办案主体,检察辅助人员作为办案单元的重要组成部分,如何确保发挥合力,提高办案效率,以及如何突出员额检察官“一岗双责”,充分发挥“传、帮、带、教”的作用,都需要形成完备的管理机制。目前,对于检察辅助人员的考核机制尚不明确,将检察官与检察辅助人员分类考核,还是将检察官办案组织作为一个整体进行考核值得探讨。如果建立将检察官和检察辅助人员合为一体的评价机制,才能把二者的利益紧密联系起来,充分发挥考核机制的功效,那么,应当引入检察官对其辅助人员考核的奖惩建议机制,使考核结果直接影响检察辅助人员的工作业绩评价、考核奖金的发放、职级职务晋升等,从而使检察辅助人员的工作活力充分释放出来。目前,该机制尚未形成,检察官考核与检察辅助人员考核结合不紧密,导致检察辅助人员积极性没有得到充分调动。 

　　*海南省人民检察院检察长。 

　　①本文系2017年最高人民检察院检察理论研究重点课题(编号:GJ2017B06)的阶段性研究成果。

　　(详见《人民检察》2018年第6期,有删节)