民事检察制度的矛盾性特征和启示

　　民事检察制度的矛盾性特征和启示① 

　　│路志强* 

　　任何法律制度都不是立法者单纯从理论上予以抽象的产物,而是不同历史阶段国家政治制度和国情背景影响下,不同文化、理念碰撞、矛盾发展的产物。就我国民事检察制度而言,新中国成立以来,其曲折的发展历程,在理念、内容、价值功能等方面不同程度存在的矛盾性特征,深刻反映了国家法律治理本身的要求与不同历史阶段国家、社会生活实然需要的调和。对之进行研究,不仅有利于发现民事检察制度的发展规律和发展方向,为司法体制改革背景下如何完善检察制度提供启发和依据,也可为司法机关准确把握现行制度内核、完成立法使命提供实践参考和指南。 

　　一、民事检察制度矛盾性特征的基本表现 

　　(一)制度发展的历程曲折 

　　一方面,新中国第一部民事诉讼法(1982年民事诉讼法(试行))重新确认了民事检察监督的基本原则。1991年民事诉讼法正式颁行,经2007年、2012年两次修订,逐渐确定、增加了检察监督的方式、手段,明确了监督事由,扩大了监督范围,增强了监督效力,完善了监督程序,表明我国立法坚持并逐渐强化民事检察监督的明确立场。另一方面,立法在拓展民事检察监督范围的同时,对监督范围的边界仍规定得不甚清晰;在明确监督对象、丰富监督方式和手段的同时,对于这些监督方式、手段如何依照立法原意发挥监督效能的程序设置,尚缺乏科学性,易导致检察监督仍然在较大程度上依靠检察机关内部规范和检法之间的协商。例如,民事诉讼法历经2007年、2012年两次修订,对于检察监督的范围仍存在总则与分则规定不一致的情形,导致实践中检、法两机关对于非诉案件是否属于监督范围产生认识分歧;对于检察建议的效力未予规定,导致检察建议不被回复的现象时有发生;对于执行监督的方式、手段、后果未予明确,导致检察机关只能以检察建议的方式对违法执行行为进行监督,监督缺乏刚性,难以有效遏制“执行乱”现象。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议对民事诉讼法作出修改,赋予了检察机关提起民事公益诉讼的权力,但对于检察机关提起民事公益诉讼的程序、手段等并未明确,易导致司法不统一,不确定性也相应增加。立法对于民事检察监督如何实现“强化”的对策不明晰,在一定程度上影响了民事检察监督的功效。 

　　(二)制度功能的多元冲突 

　　从我国现行的民事诉讼法律规定看,民事检察监督通过抗诉和再审检察建议体现了“纠错”和“救济”的功能;通过息诉服判工作体现了“维护司法公正、维护司法权威”的功能;通过对诸多程序性事项的监督,体现了司法秩序保障功能;2012年修改后的民事诉讼法赋予了检察机关提起公益诉讼的一般主体资格,2017年全国人大常委会作出的修改民事诉讼法的决定进一步确认了检察机关提起公益诉讼的主体地位。此外,在国家机关普遍参与社会治理的政策背景下,民事检察监督还承担着优化社会治理的职能。但与此同时,民事检察监督的“多元”功能性质也存在内在冲突。突出表现在,民事检察监督的救济功能在立法上被不断强化,易导致实践中一些检察机关常常以化解矛盾纠纷为己任,反而未突出监督审判权行使的主业。同时,民事诉讼法将民事检察权定位为一种程序建议权,这种权力的效力和强度难以保障监督救济功能的真正实现,使得检察机关在化解矛盾纠纷中缺乏权威性。民事检察监督功能的多元化呼应了社会转型时期多元化社会主体对检察监督的多元需求,体现了全面推进依法治国背景下检察机关法律监督职能在法治建设中日益凸显的重要作用,但民事检察监督功能性质的内在冲突性在一定程度上增加了其多元功能的内耗,冲减了其效能,已成为民事检察监督充分、有效实现其多元化功能价值需要迫切解决的难题。 

　　(三)制度内容的概而不全 

　　1982年民事诉讼法(试行)重新确立民事检察制度以来,经过三十多年的发展完善,民事检察制度的内容逐渐丰富,形成了以“民事诉讼活动”为监督范围,以“已生效判决、裁定、调解书”和审判程序违法行为为监督对象,以抗诉、检察建议、公益诉讼为监督方式,涵盖调查手段,实体、程序的监督事由,以及申诉程序、抗诉程序在内的民事检察监督体系,减少了司法实践中的认识分歧,有利于民事检察监督工作的规范开展。与此同时,民事诉讼法在修改、完善中也存在增加规定相关内容而不具体明确该部分内涵的问题。例如,2012年修改后的民事诉讼法在总则中将民事检察监督的范围确定为“民事诉讼”,但未列明“民事诉讼”的范围,产生了检察监督是否包括对当事人参与民事诉讼活动的合法性进行监督等认识分歧。又如,民事执行监督的监督程序未予明确;检察建议的效力未予规定;民事公益诉讼中“公益”的范围不够明确;抗诉与再审的程序、功能设置不同,但二者的提起事由却相同,一定程度上混同了再审与检察监督两种程序的功能;检察机关出席抗诉再审案件的地位不明确;对于当事人申诉的未涉及国家、社会公共利益的调解书能否监督,检察机关依职权监督的启动条件等都有待进一步明确。 

　　(四)制度理念的两极交错 

　　现行立法规定民事检察监督的范围包括民事诉讼中的审判活动、执行活动,可以对判决、裁定、调解书进行监督,可以对审判结果进行监督,也可以对审判过程(审判程序违法行为)进行监督;监督事由涵盖实体、程序事由,贯彻了全面监督的理念。同时,现行立法对于民事检察监督也贯穿了有限监督的理念。民事诉讼法第二百零九条和最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第三十二条限缩了当事人申请检察监督的条件,防止随意监督对裁判的既判力、程序的安定性及司法的权威性造成过度损害。民事诉讼法第二百条规定的十三项监督事由几乎全部是程序事由,以此凸显监督对于司法程序的保障作用,防范监督对法官作出实体判断形成实质性干涉。另外,立法一方面规定检察机关对审判程序中的违法行为,已生效的判决、裁定、调解书等主要法律文书和法院执行活动进行监督,另一方面又规定必须是在判决、裁定、调解书已经生效、审判人员违法行为已经发生的情形下才可启动监督,必须是当事人已经向法院申请再审后才可以受理当事人的监督申请,对检察机关介入民事诉讼的时间、条件进行限制。这种通过扩大监督的“广”度,限制监督的“深”度、效力的做法,在民事检察监督制度的利弊之间找到平衡点,也体现了全程监督与“事”后监督交错融合的理念。 

　　(五)制度价值的程序冲突 

　　根据现行民事诉讼法的规定,检察机关启动监督程序时,审判活动已经结束,不排除有些关键证据已被隐匿或毁灭,检察机关对于审判活动缺乏亲历性,对庭审过程和裁判结果是否依法,都通过询问当事人、推理等形式来了解,带有明显的主观性和间接性,导致不少案件因缺乏符合法律要求的证据而难以监督。另外,现行民事诉讼法规定检察机关可以选择适用抗诉或检察建议程序进行监督。然而,抗诉必然引起再审,而再审检察建议并不必然引起再审。“同类案件不同监督”,一方面,可能造成“同案不同判”,有损程序正义价值。另一方面,由于现行民事诉讼法第二百零九条同时规定申诉人向检察机关申请抗诉或检察建议监督仅以一次为限,一旦检察机关对一些通过抗诉可以得到纠正的案件通过再审检察建议方式进行监督而使得案件未能进入再审程序,就可能致使确有错误的判决再也无法通过诉讼途径得到纠正,由此将会引起更多的社会矛盾隐患。 

　　*海南省人民检察院检察长,西安交通大学法理治理学博士。 

　　①本文系2017年度甘肃省哲学社会科学规划项目(编号:ZD003)的阶段性研究成果。 

　　(详见《人民检察》2018年第18期,有删节)