《全国检察业务应用系统使用管理办法》的理解与适用

 

　　2021年2月3日,最高人民检察院第十三届检察委员会第六十一次会议审议通过《全国检察业务应用系统使用管理办法》(以下简称《办法》),对2013年11月6日最高检印发的《全国检察机关统一业务应用系统使用管理办法(试行)》进行了修订。《办法》共十章七十一条,自发布之日起施行。为便于理解和适用,现对修订内容等进行解读。

　　一、修订的背景和过程

　　2012年8月,根据修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法的新要求和案件集中管理工作的新机制,以深圳等地成熟软件为基础,由最高检案件管理办公室牵头研发适用于全国检察机关的统一业务应用系统,融业务办理、管理、监督、统计、查询于一体,覆盖各项检察业务,在检察全系统实现协同办案。2014年1月,统一业务应用系统1.0版正式上线运行,检察机关实现从“纸上办案”到“网上办案”的变革,四级检察机关的办案信息第一次实现互联互通,对全部办案活动和各类案件实现全程、统一、实时、动态管理和监督,充分发挥了信息化对检察工作的引领作用。

　　原办法从12个方面规范了系统1.0版的使用和管理工作。1.0版系统上线以来,先后作出适应司法责任制改革版、适应工作网应用版、适应内设机构改革版等3次重大改版,增加业务模块11个,停用业务模块5个,升级完善191次,系统在架构设计、应用范围、管理方式等方面进行了改造升级。为适应检察工作发展和检察改革需要,最高检党组研究决定按照“科学化、智能化、人性化”的要求研发系统2.0版。2.0版系统在架构设计、部署方式和维护方法等方面发生了较大变化。同时,最高检近年出台的智慧检务、智能辅助系统建设等规章制度对系统使用管理提出了新的更高要求,也需要对原办法进行相应修改完善。经多次征求意见,修订完善,《办法》经最高检检委会审议通过。

　　二、修订的基本思路

　　(一)根据形势发展对框架进行调整

　　考虑到新系统与原有系统在技术架构、应用范围、管理模式等方面都存在很大的不同,经反复论证,对原办法的结构进行了调整,将原有的“信息填录、文书制作、网上业务流转”三章,整合简化为“网上业务办理”一章;将“网上业务监管、网上统计管理、对外信息查询管理”三章,整合简化为“网上业务管理”一章;将原有的“电子签章管理、系统保密管理”两章,整合简化为“安全保密管理”一章;新增“辅助办案应用管理”一章。

　　(二)实现与上位法和专门法的融合统一

　　在编制原办法时,检察机关是全国党政机关中唯一一个实现全国统一业务办理的机关,没有其他制度规范可供参考。随着司法体制改革的不断深入和办案规范化水平的不断提高,检察机关在业务监管、数据管理、案件信息公开等方面,各项制度规范持续完善。在修订过程中,《办法》对6类33项制度规范的内容进行了完善,按照“已规定的工作不再重复,有遗漏的工作科学表述,较分散的规定形成体系”的要求,力求做到取舍之间体现智慧,收放之间把握尺度,保证《办法》在简明扼要和体系完整的同时与最高检的各项政策要求保持一致。

　　(三)重构和完善《办法》工作体系

　　《办法》提出了许多新的概念和理念,完善了原有的理论架构和知识结构。一是将原有的流程办案功能拓展为检察业务应用系统的流程办案、智能辅助、知识服务、数据应用四大部分,配合了新系统建设思路的调整。二是完善了对网上办案工作进行管控的工作体系。增加了办公室部门对网上办案过程中诉讼档案的管理职责,从制度层面解决了网上办案“最后一公里”的问题,形成新的网上案件办理闭环流程;增加了检务督察部门对网上办案违规问题的管理职责,作出了案件管理部门对违反网上业务办理规定情形,情节严重的,向检务督察部门通报的管理规定。同时也明确了检务督察部门可依照《人民检察院司法责任追究条例》《人民检察院检务督察工作条例》处理各类网上办案违规情形。三是设计了新的职责权限体系。根据司法责任制改革后检察人员分类管理的新情况,将原办法中设定的检察长、副检察长、部门负责人、承办检察官等角色,细化为书记员、检察官助理、承办检察官、主办检察官、部门负责人、检委会委员、副检察长、检察长等角色,并将原来录入、层报、审批的次序改为由小到大的顺序表述,更加符合实际办案工作的需要,权限体系设计更加完善合理。四是建立“双网运行”条件下的安全保密职责体系。针对系统1.0版和2.0版在不同网络环境下运行的特点,根据工作职责划分,检察专网身份认证系统、电子签章系统的软硬件基础建设和运行维护以及认证个人身份证书、电子签章的制作、审计、管理由办公室部门负责,工作网的相关职责由技术信息部门负责,明确规定两张网执行的不同管理标准、案件受理办理流转的划分等。

　　(四)适应检察业务应用系统发展新需求

　　新技术变革为系统发展注入了活力,检察业务应用系统一些新理念、新方法、新技术的应用,改变了原有网上办案的模式。对此,在修订过程中进行了充分考虑。一是为适应案件信息录入会越来越多采用扫描卷宗及文字识别的新方式,充分考虑自动填录条件下的案卡填录方式,调整录入责任等方面的表述。二是对下一步检察业务应用系统广泛的网间互联和信息交换进行充分考虑。三是对大数据、人工智能、区块链、国产化等技术将在检察机关网上办案中的应用进行充分考虑。删除了原办法中对网上统计管理、对外信息查询等相对落后概念的表述和规定,依托《检察业务数据管理办法》,对数据的概念进行了全新的阐释。四是对保障系统个性化开发有序开展的相关工作进行充分考虑。在“工作原则”一条中,增加了“创新、开放”的原则,允许下级检察院按照最高检制定的规范和标准,开展个性化辅助办案应用研发。在修订中也严格规范了准入审批制度,明确了冲突解决机制,赋予技术信息部门对涉及多个子系统的开发和建设问题进行协调的新职能。

　　三、修订的主要内容

　　(一)新增的主要内容

　　一是《办法》第二条将最高检张军检察长在2018年6月检察机关智能辅助办案系统建设工作座谈会上提出的“科学化、智能化、人性化”的智慧检务建设理念明确为检察业务应用系统建设、应用、管理的指导思想。二是第十一条明确检察业务应用系统建设、应用、管理应当根据《检察业务应用系统填录标准和说明》《人民检察院法律文书格式样本》《人民检察院工作文书格式样本》《人民检察院诉讼档案管理办法》及最高检发布的有关规定进行,为系统开发和维护提供准确的业务需求和设计依据。三是根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》和《最高人民检察院机关案件承办确定工作管理办法(试行)》的有关规定,明确将“按照随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制”写入第二十条中。从制度层面有效杜绝人情案、关系案的出现,也为检察官业绩考核提供了相对公平的基础和前提。四是第四十七条明确检察官助理、书记员、系统管理员、安全管理员、安全审计员及挂职、借调和临时抽调人员的权限和设置办法。在适应司法责任制改革需要的同时使系统权限体系更加完整。五是将原“系统保密管理”方面的内容修订为“安全保密管理”,提出在检察专网和检察工作网上运行的检察业务应用系统软硬件平台分别应当通过涉密信息系统分级保护测评和非涉密系统等级保护测评,增加第四十六条、第五十五条对信息安全方面的规定要求。六是根据《关于加强统一业务应用系统日常运行维护工作的通知》,明确系统问题解决和优化完善机制。结合系统1.0版的运维经验,新增第六十三条系统升级完善和版本管理的相关要求。

　　(二)修改的主要内容

　　一是根据《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》,结合检察业务应用系统的研发模式和部署方式,对系统使用管理中的案管部门、技术信息部门和办公室部门的职责进行了修改调整。第四条明确案管部门“负责业务需求统筹和指导系统应用”的职责;第六条增加技术信息部门“对涉及多个子系统的开发和建设问题进行协调、检察工作网个人身份证书的制作审计管理及会同相关部门组织系统应用培训”的职责;第七条明确办公室部门“管理检察业务应用系统中生成的诉讼档案”的职责。二是第十九条结合系统2.0版将分别部署在检察工作网和检察专网的建设方案,修改案件受理、办理和流转的要求,明确非涉密业务和秘密、机密级业务分别在检察工作网和检察专网受理、办理和流转;绝密级业务按照2020年4月印发的《关于做好“线下”案件线上登记有关工作的提示》的有关要求做好案件登记和流转工作。三是第六十六条将纪检监察相关表述修改为检务督察相关表述。根据《人民检察院司法责任追究条例》《人民检察院检务督察工作条例》调整相关表述。

　　(三)合并、删除的主要内容

　　一是根据最高检已经出台的各类制度规范,删除原办法中有关信息填录、文书制作、网上业务流转、网上业务监管、网上统计管理、对外信息查询管理等方面的内容,共合并了9条,删减了7条内容。二是依据《关于做好“线下”案件线上登记有关工作的提示》的有关要求,删除绝密级业务的文书可以在系统外制作的情形。三是根据最高检检委会审议《检察业务数据管理办法》时指出的各地在开展考评时,可以使用地方自己的数据,只要承担相应责任即可的要求,删除了“各类相关检察业务考评应当依据统一业务应用系统审核认定的数据”的规定。四是考虑到随着检察业务应用系统自动化程度的不断提高,系统安全可靠水平有了很大进步,不再需要运维人员全天候值班,删除“最高人民检察院、省级人民检察院对统一业务应用系统的运行维护管理实行全天候值班制度”的有关要求。

　　四、理解和贯彻执行《办法》中需要注意的问题

　　(一)关于系统的命名问题

　　2013年系统上线时,被正式命名为“全国检察机关统一业务应用系统”,最初上线版本被称为“全国检察机关统一业务应用系统1.0版”,适应内设机构改革版上线后被称为“全国检察机关统一业务应用系统1.5版”。新版本应用系统在开发时被习惯称为“全国检察机关统一业务应用系统2.0版”,一直没有进行正式命名。2021年2月3日最高检检委会研究决定,将系统正式命名为“全国检察业务应用系统”。

　　(二)关于系统的定位问题

　　关于全国检察业务应用系统的定位,一直存在不同认识。根据《办法》第二条规定,系统是融“办案、管理、统计”功能于一体的检察机关司法办案大型综合信息平台。

　　(三)关于系统使用管理的主管部门问题

　　系统1.0版由最高检案管办主导研发,原办法规定案管部门为系统使用管理的主管部门。系统2.0版由研发专班组织研发,征求意见稿将技术信息部门作为系统的主管部门。征求意见过程中,最高检技术信息中心提出,研发专班为临时机构,系统在全国检察机关上线运行后可能会解散,并且应用管理将成为工作重点,案管部门应当继续作为使用管理的主管部门。《办法》采纳了技术信息中心的意见,在第四条明确了相关职责分工。

　　(四)关于职责分工问题

　　在系统建设、应用和管理过程中,各个部门之间如何分工,各部门意见和实践中的做法不尽一致。《办法》第四条增加了案管部门“负责业务需求统筹和指导系统应用”两项职责。同时,考虑到系统优化完善是一个持续的过程,在第六条增加了技术信息部门“对涉及多个子系统的开发和建设问题进行协调;检察工作网个人身份证书的制作、审计、管理和会同相关部门组织系统应用培训”三项职责。

　　(五)关于系统信息填录主体问题

　　原办法第十条规定:“信息填录应当坚持谁受理谁录入,谁办理谁录入,谁审核谁录入,谁审批谁录入,谁录入谁负责的原则。”在检委会审议时,有委员提出,第十条仅规定谁录入谁负责,可能会影响案件信息填录,且司法责任制要求检察官对所办案件负总责,建议在该条中明确应当由检察官承担最终填录责任。为厘清填录责任,并根据张军检察长在检委会审议《检察业务数据管理办法》时的意见,参照《检察业务数据管理办法》,明确了“案件信息由承办检察官录入或者由检察官助理、书记员协助录入。检察官助理、书记员对录入的信息依据本人职责承担相应责任,检察官承担指导、审核责任和最终责任”的原则。

　　(六)关于提前批量打印文书问题

　　原办法第十八条规定:“初查、立案侦查职务犯罪案件时,因紧急情况需要提前批量打印文书的,可以经过审批提前批量打印相关法律文书。并且紧急情况消除后,承办检察官应当及时将相关信息补充填入,在案件办结后,将未使用的文书交案件管理部门存档,已经使用的文书入卷。”关于此条保留与否,实践中有争议。经研究,因司法实践中确实存在因搜查、扣押等侦查工作需要,特别是涉及多个犯罪嫌疑人需要提前打印法律文书的情况,并且有需要经领导审批、事后补录的程序限制。经与最高检第五检察厅沟通,保留了该条内容,同时对相关表述进行了调整。

　　(七)关于案件在检察工作网和检察专网流转问题

　　系统1.0版部署在检察专网上,为落实“全面、全程、全员、规范”的系统使用管理原则,原办法第二十条规定:“各级人民检察院办理的机密级和机密级以下的业务,应当在检察业务应用系统内执行受理、分流、移送、报批等流转程序。”新系统将分别部署在检察工作网和检察专网上,因此,第十九条规定:“各级人民检察院办理各项检察业务,应当在检察业务应用系统内执行受理、分流、移送、报批等流转程序。非涉密业务在检察工作网上受理、办理和流转,秘密、机密级业务在检察专网上受理、办理和流转。”

　　(八)关于在办案件查看权限问题

　　原办法第四十七条规定:“各级人民检察院案件管理部门负责人对下辖各级人民检察院已经办结的个案内容具有查询权限;业务部门负责人对下辖各级人民检察院对口部门已经办结的个案内容具有查询权限。”征求意见过程中,多地提出上级检察院案管部门负责人和业务部门负责人不具有下辖各级检察院和对口部门在办案件个案内容的查询权限,不利于对下业务指导和开展流程监控工作。修订中采纳了相关意见,规定:“各级人民检察院案件管理部门负责人和业务部门负责人具有对下辖各级人民检察院对口部门的指标数据、案件列表的查询权限,对本部门个案内容的查询权限,对下辖各级人民检察院对口部门个案内容的查询权限。”

　　(九)关于是否规定案件管理相关内容问题

　　原办法起草时,尚未出台关于流程监控、案件质量评查、业务数据管理、案件信息公开等方面的规定,在某种程度上起到了临时性案件管理办法的作用。修订过程中,是否应当保留案件管理的相关内容,存在不同意见。经研究认为,网上业务管理是系统使用管理的重要内容,与系统应用密不可分,但原规定有些内容与系统应用无关,并且已经在流程监控、案件质量评查、业务数据管理、案件信息公开等相关文件中明确,可以进行合并、删减,只保留与系统应用有关的重要内容。

　　(十)关于下一步的系统需求统筹问题

　　一方面,《办法》中明确了案管部门是系统使用管理的主管部门,负责业务需求统筹工作;另一方面,考虑到系统在全国检察机关上线运行后仍然需要持续升级完善,经与技术信息中心和研发专班沟通协商,待系统形成稳定版本后,各级案管部门要按照《办法》的有关规定履行好需求统筹职责。

　　(十一)关于辅助办案系统建设和应用等问题

　　辅助办案、数据应用、知识服务都是在检察业务应用系统研发过程中提出的新概念。在当前的建设和应用过程中,各地反映了流程办案与辅助办案的边界不够清晰,辅助办案往往包含数据应用,知识服务容易开发成特定的数据应用等问题,还需要不断研究、实践和完善。2019年11月印发的《统一业务应用系统2.0辅助办案系统研发工作管理办法》作了较为详尽的规定。有两点内容需要明确:一是辅助办案系统的开发必须符合现行制度规范的要求,接入流程办案平台必须经最高检案管办和技术信息中心审批通过。二是辅助办案、数据应用、知识服务中生成的数据均为检察业务数据,必须按照《检察业务数据管理办法》要求采集、加工、使用、提供、公开。辅助办案系统的建设与管理还是一个新生事物,还需要不断改进和调整。

　　(十二)关于系统使用纳入业绩考评问题

　　在修订过程中,第六十五条曾表述为“检察业务应用系统的使用情况应当纳入各级人民检察院、各部门及其人员的业绩考评。”最高检检委会讨论时,有委员认为,“系统的使用情况”表述不准确,界定模糊。为使表述更精准,根据张军检察长指示,经研究,此条修改为“检察业务应用系统的填报、登录、差误等使用情况应当纳入各级人民检察院、各部门及其人员的业绩考评。”关于填报、登录、差误的具体适用,可由各地在制定业绩考评标准时自行规定。

　　（作者系最高人民检察院案件管理办公室主任）

   (请参见《人民检察》2021年第14期或请关注人民检察微信公众号)