无障碍环境建设法第63条规定:“对违反本法规定损害社会公共利益的行为,人民检察院可以提出检察建议或者提起公益诉讼。”这是检察公益诉讼“4+N”案件范围的第10个法定新领域。总结实践经验,结合典型案例正确理解适用无障碍环境建设法中的检察公益诉讼条款,有助于解读宣传这部科学立法、民主立法、依法立法和“小切口”立法的典范,并监督保障这部法律有效施行。
一、无障碍环境建设为什么需要检察公益诉讼
2019年以来,最高人民检察院协同中国残联采取联合调研、共同交办督办案件、发布典型案例以及推动专门立法等方式,促成无障碍环境建设检察公益诉讼在全国全面推开,并向信息无障碍、服务无障碍等领域不断深化拓展,对于解决无障碍环境建设中的突出问题提供了一种行之有效的路径。可以说,无障碍环境建设法是公益司法保护制度创新在人权保障领域生动实践的标志性成果。最高检作为无障碍环境建设立法工作领导小组成员单位之一,成为该法科学立法的参与者、严格执法的促进者、公正司法的实践者、全民守法的推动者。
(一)监督保障无障碍环境建设法统一正确实施
《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”专章中将“拓展公益诉讼案件范围”作为“加强对法律实施的监督”的具体举措进行重点部署。据此,无障碍环境建设纳入拓展公益诉讼案件范围的新领域,检察公益诉讼监督保障无障碍环境建设法统一正确实施更是法定职责、法治担当。
以2012年国务院出台的《无障碍环境建设条例》为主干的相关法律规定,在贯彻执行中存在执法不(失)严、违法不(难)究的情形,还有一些诸如消除“数字鸿沟”等新的执法司法需求无法可依。对此,检察机关在监督保障无障碍环境建设法律法规统一正确实施过程中,依托生态环境保护、安全生产、国有财产保护、个人信息保护、妇女权益保障等法定领域开展无障碍环境建设检察公益诉讼,对照相关法律强制性规定,或者依据有关法律原则性规定,结合相应的政策措施要求,及时发现、督促纠正严重损害公共利益的违法行为,办理了6000余起相关案件。
为了让法律“长出牙齿”、更好更快落地落实,无障碍环境建设法在第六章“监督管理”中专门设置检察公益诉讼条款,并与第七章“法律责任”中的“无障碍环境建设相关主管部门、有关组织的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予处分”“违反本法规定,造成人身损害、财产损失的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”配套衔接,助力“四大检察”全面协调充分履职。
(二)促进无障碍环境建设实现良法善治
无障碍环境建设事关每个社会成员、每个家庭。享受无障碍环境的便利,并非弱者或者特定群体的福利,而是公民基本权利,是标志国家和社会文明进步的重大公共利益。高质量建设无障碍环境是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义,是提升人民安居乐业、共同富裕的获得感、幸福感、安全感和突发事件应对水平的民心工程。用法治思维和法治方式在法治轨道上全面加强相关立法、执法、司法、守法各环节工作,是建设中国式现代化无障碍环境的必由之路。作为专门为维护公共利益创设的检察公益诉讼制度,肩负重要责任。
科学立法方面。无障碍环境建设法作为专门立法、综合立法,与相关法律法规中的无障碍环境建设规定,以及无障碍环境(城市)建设地方立法,最高法最高检(以下简称“两高”)相关司法解释等,要配套衔接、关联耦合,形成完备的无障碍环境建设法律体系。检察机关开展无障碍环境建设检察公益诉讼,在维护具体公共利益的基础上,还应充分发挥检察一体化体制优势,把推动完善无障碍环境建设法律体系的“立法贡献度”作为重要的质效标准。
严格执法方面。落实无障碍环境建设法的法律责任中“依照相关法律法规的规定进行处罚”、依法进行政务处分及追究民事、刑事责任,需要“激活”残疾人保障法、老年人权益保障法、道路交通安全法、防震减灾法、公共文化服务保障法,以及民法典、职业教育法、体育法、法律援助法等法律中的无障碍环境建设条款。检察公益诉讼应当督促协同行政机关在相关法律规定执行中努力做到有法必依、执法必严、违法必究。
公正司法方面。在无障碍环境建设中的多元化纠纷解决机制中,司法是最后防线和终结程序,可以依法能动发挥其主导作用和确认功能。从司法对立法的补充作用上看,“两高”相关指导性案例对于统一正确实施无障碍环境建设法具有重要指导意义。从监督法律实施的效果上看,“一个案例胜过一打文件”,“两高”发布或者会同相关职能部门联合发布的典型案例,应进一步增强时效性、针对性。从司法对执法的监督制约上看,“一份起诉书(判决书)胜过一打检察建议”,对于一些具有示范引领意义的案件,诉前检察建议解决不了问题,要敢于以“诉”的确认体现司法价值引领,推动类案治理、诉源治理、法治进步。从节约化解矛盾纠纷的司法执法资源成本上看,有必要加强检察建议与司法建议的衔接协同,并通过公开听证、人民监督员制度等增强检察公益诉讼诉前程序的司法属性。
全民守法方面。要真正实现无障碍改造众望所归,需要包括检察机关在内的各部门各方面大力开展无障碍环境理念的宣传教育,通过公益广告、志愿服务等方式普及无障碍环境知识,体验式、沉浸式传播无障碍环境文化,融合社会主义核心价值观,借助正反两方面典型案事例释法说理,持续提升全社会的无障碍环境意识。检察公益诉讼可以结合监督办案,积极推动国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准建设,通过标准化增强实施的强制性。无障碍环境建设检察公益诉讼监督办案情况,可以作为文明城市、文明村镇、文明单位、文明社区、文明校园等活动的评审内容。
(三)在无障碍环境建设中践行全过程人民民主
公共利益是人民群众最关心、最直接、最现实的利益。检察机关作为无障碍环境建设工作格局中的法治保障主体之一,坚持以人民为中心,坚持人民主体地位,尊重人民首创精神,立足法律监督职能,综合运用磋商、提出检察建议、督促和支持起诉、提起公益诉讼等方式,发现并纠正行政机关违法行使职权或者不作为,惩治和预防对公共利益造成侵害或者有侵害危险的违法行为,推动解决国家治理难题,特别是困扰人民群众美好生活的突出问题,始终把发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,落实到监督办案全过程。
二、如何精准、规范开展无障碍环境建设检察公益诉讼
根据无障碍环境建设法第63条,启动检察公益诉讼的条件:一是违反无障碍环境建设法;二是损害社会公共利益。行使检察权的方式:一是提出检察建议;二是提起检察公益诉讼。准确理解与适用该条款,精准、规范开展无障碍环境建设检察公益诉讼,应当正确把握违法性、可诉性、能动性,区分轻重缓急,坚持循序渐进,尽力而为,量力而行。
(一)对照强制性规定,突出监督重点
无障碍设施建设方面。一是监督保障公共无障碍设施符合国家强制标准。推动新建、改建、扩建的公共建筑、公共场所、交通运输设施,城市主干路、主要商业区和大型居住区的人行天桥和人行地下通道等,标准化配置无障碍设施及标识,确保能用、好用。二是积极开展事前事中预防性监督。落实无障碍设施与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用,并与周边的无障碍设施有效衔接、实现贯通,防止补做、返工、重建,浪费国有财产。三是积极改善残疾人集中就业、就读无障碍环境。确保残疾人集中就业单位标准建设和改造无障碍设施,在无障碍需求比较集中区域的人行道设置标准盲道,在城市中心区、残疾人集中就业单位和集中就读学校周边的人行横道的交通信号设施安装过街音响提示装置。四是持续整治无障碍设施被改变用途、非法占用、损坏问题。五是督促依法采取必要的替代性措施、设置临时无障碍设施。
无障碍信息交流方面。一是切实保障应急信息双向交流无障碍。一方面,督促各级政府及相关部门确保残疾人、老年人,便利获取涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件公共信息;另一方面,推动政务服务便民热线和报警求助、消防应急、交通事故、医疗急救等紧急呼叫系统,实现语音、大字、盲文、一键呼叫等无障碍功能。二是推动国有信息服务提供者率先达标。督促利用财政资金设立的电视台、互联网网站、服务平台、移动互联网应用程序,依法配备同步字幕,尽快符合国家信息无障碍标准。三是确保大众常用自助公共服务终端信息交流无障碍。重点推动银行、医院、城市轨道交通车站、民用运输机场航站区、客运站、客运码头、大型景区等自助公共服务终端设备配套标准无障碍功能。四是消除智能手机带来的“数字鸿沟”。督促电信业务经营者提供基础电信服务时,为残疾人、老年人提供必要的语音、大字信息服务或者人工服务。五是坚守保障生命健康的用药安全底线,要求药品生产经营者提供语音、大字、盲文、电子等无障碍格式版本的标签、说明书。
无障碍社会服务方面。一是重点关注公共服务场所、机构。督促公共服务场所、机构配备必要的无障碍设备和辅助器具,标注指引无障碍设施,为残疾人、老年人提供包括诉讼、仲裁、法律援助等各种无障碍服务。二是尊重人工方式与智能方式的选择权。督促医疗健康、社会保障、金融业务、生活缴费等公共服务事项,保留现场指导、人工办理等传统服务方式。三是完善无障碍交通出行的特殊关爱服务。四是加强教育场所无障碍环境建设。五是督促医疗卫生、康复养老机构为残疾人、老年人就医、生活照料、康复护理等方面提供无障碍服务。
(二)厘清监管责任与主体责任
无障碍环境建设法专章规定了法律责任。鉴于无障碍环境建设需要全链条系统治理,检察公益诉讼精准、规范监督,需要厘清所有权人或管理人主体责任、行业主管责任、执法监管责任。以新建工程不符合无障碍设施工程建设标准为例,主体责任方面,需要调查核实工程建设单位是否明示或者暗示设计、施工单位违反无障碍设施工程建设标准;是否擅自将未经验收或者验收不合格的无障碍设施交付使用,等等。在监管责任方面,需要查明住房和城乡建设等主管部门对未按照法律、法规和标准开展验收或者验收不合格的,是否不予办理竣工验收备案手续;对工程建设、设计、施工、监理单位未依法进行建设、设计、施工、监理的,住房和城乡建设、民政、交通运输等相关主管部门是否依法责令限期改正;逾期未改正的是否依照相关法律法规的规定进行处罚,等等。
检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉。检察机关尊重行政机关在无障碍环境建设监督管理中的主责地位、主力作用,发现损害社会公共利益的违法行为,锁定监督对象后,优先启动行政公益诉讼,即督促负有监督管理职责的行政机关履职尽责,对违法的民事主体责令限期改正,逾期未改正或者拒不改正的,依法作出行政处罚或者处分。对于行政机关穷尽法定监管职能,仍然无法修复受损害的公共利益的,检察机关可依法对民事违法主体提起民事公益诉讼。行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼。
作者:邱景辉,最高人民检察院第八检察厅副厅长、二级高级检察官。
(本文有删节,注释及全文见《人民检察》2023年第17期)
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