【权威解读】《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》解读

　　加强执法司法协作 凝聚林草公益保护合力

　　——最高人民检察院、国家林业和草原局《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》的阐释

　　为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,强化林草领域执法司法衔接,2023年8月15日(首个全国生态日),最高人民检察院、国家林业和草原局印发了《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台,对于充分发挥检察公益诉讼的监督、支持和协同作用,形成依法惩治违法行为、保护发展林草资源的法治合力,必将发挥重要作用。为便于司法实践中准确理解和贯彻落实,现对《意见》的出台背景、主要内容、落实时需要把握的重点问题予以解读和说明。

　　一、《意见》出台的背景和主要考虑

　　习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出,要健全美丽中国建设保障体系。保护和发展林草资源是生态文明建设的重要内容,事关国家生态安全、美丽中国、人与自然和谐共生的现代化建设,必须用最严格的制度和最严密的法治为林草保护工作提供坚强保障。最高检高度重视对林草资源的司法保护,充分发挥检察公益诉讼职能作用,推动提升林草治理水平。2018年以来,全国各地检察机关与林草部门建立“林长+检察长”等协作机制,探索实践了一批可复制可推广的经验做法。2019年,最高检与生态环境部等9部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,进一步加强对生态环境的司法保护。面对新时代生态文明建设的新要求,林草保护领域呈现出跨区域管辖、多部门职权交叉、执法力量薄弱等新特点、新问题,亟须进一步加强协作配合、强化协同治理。在此背景下,最高检、国家林业和草原局在吸收前期有益经验的基础上,系统梳理各地反映的问题,深入调查研究,广泛征求意见,反复论证完善,形成《意见》。

　　制定《意见》过程中,主要有以下考虑:一是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想,进一步强化生态环境司法保护。习近平总书记指出,“森林和草原对国家生态安全具有基础性、战略性作用”“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”。司法是保护生态环境的重要保障,检察机关要在推进林草治理现代化进程中发挥更加积极的作用。二是坚持双赢多赢共赢理念,推动形成共建共治共享的林草保护格局。持续加强对跨区划跨领域跨部门综合执法的监督保障,推动统一执法标准,促进齐抓共管。通过发挥部门协同作用,构建协同高效的公益司法保护体系,为落实全国生态环境保护大会精神拓展司法实践。三是坚持恢复性司法理念,探索修复受损生态环境资源最优解。坚持以实现公益保护作为公益诉讼的最终目的,探索建立司法碳汇补偿机制,开展替代性修复,推动生态修复和资源保护;注重点面结合、标本兼治,通过办案促进建立健全长效协作机制,促进系统治理。

　　二、《意见》的主要内容

　　《意见》针对林草领域行政执法和司法实践反映的问题,从三个方面对加强行政执法与检察公益诉讼的协作提出要求:

　　一是各级检察机关和林草部门要充分认识加强执法司法协作的重要意义。建立健全协作机制,为推进人与自然和谐共生的现代化提供制度支撑和法治保障,对发挥检察公益诉讼的监督、支持和协同作用,强化林草领域执法司法衔接,形成保护林草资源的履职合力具有重要意义。

　　二是各级检察机关要全面履行公益诉讼检察职责,对林草领域存在的损害国家或社会公共利益的违法行为依法进行监督,严格依法办案、提升办案质效。要充分运用立案、诉前磋商、检察建议、听证等方式督促林草部门履行职责。对涉及多部门监管职责的案件,督促相关部门各尽其责,协同推进林草保护治理。对确实存在违法行使职权或者怠于履行职责的案件,经检察建议督促仍未解决的,以“诉”的确认体现司法价值引领。对林草部门充分履行监管职责但违法状态仍然存在,或违法行为人未履行生态修复义务的案件,经林草部门移送线索,检察机关可依法提起民事公益诉讼,追究违法行为人的生态环境修复责任。

　　三是各级检察机关和林草部门在现有协作基础上,进一步建立健全务实高效、以问题为导向的协作机制。落实好深化信息共享、强化办案协作、加强共同督导、推进业务建设、做好联合宣传等协作事项。各地检察机关和林草部门可根据《意见》结合本地实际进一步深化和丰富协作内容。

　　作者:刘家璞,最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官;田井川,湖北省武汉市蔡甸区人民检察院第四检察部二级检察官。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第20期)