【权威解读】最高人民检察院、住房城乡建设部《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》解析

2023年9月13日,最高人民检察院与住房城乡建设部联合发布《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的出台,为各地检察机关和住房城乡建设(规划)部门加强行政执法和检察公益诉讼的衔接配合,通过高质量协作凝聚工作合力提供了具体指引。为便于在司法实践中正确理解适用,现就《意见》相关内容进行解析。

一、《意见》的起草背景和主要考虑

2021年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》要求“加大城乡历史文化保护传承的公益诉讼力度”。党的二十大对城乡历史文化保护传承工作提出了新要求,强调要加大文物和文化遗产保护力度,加强城乡建设中历史文化保护传承。2023年6月2日,习近平总书记在文化传承发展座谈会上强调,在新的起点上继续推动文化繁荣,建设文化强国、建设中华民族现代文明,是我们在新时代新的文化使命。

近年来,最高检将文物和文化遗产保护作为推进“拓展公益诉讼案件范围”中央改革任务的重要举措,与住房城乡建设部等单位协同推进,探索办理了一批有影响、效果好的城乡历史文化遗产保护公益诉讼案件,积累了丰富的实践样本。目前,全国已有22个省级人大常委会在关于加强检察公益诉讼的专项决定中将“文物和文化遗产保护”纳入公益诉讼新领域的案件范围,通过地方立法授权的形式支持当地检察机关开展文物和文化遗产保护领域公益诉讼。

当前,城乡历史文化保护传承工作仍存在保护对象不完整、保护修缮不到位、监督检查制度不健全等突出问题,亟须进一步凝聚行政执法和检察公益诉讼工作合力,强化城乡历史文化遗产保护力度。在制定《意见》过程中,主要有以下考虑:

一是践行习近平法治思想,深入贯彻落实习近平总书记关于城乡历史文化保护传承系列重要指示批示精神。党的十八大以来,习近平总书记对历史文化保护传承工作高度重视,就加强城乡历史文化保护传承、坚定文化自信作出一系列重要论述和指示批示。检察机关主动融入党和国家工作大局,建立健全住房城乡建设(规划)部门行政执法与检察公益诉讼协作机制,全面推进城乡历史文化保护传承检察公益诉讼,有利于提升城乡历史文化保护传承工作水平,形成行政执法与检察监督的良性互动,全方位筑牢城乡历史文化遗产保护法治屏障,对于系统保护、传承好城乡历史文化遗产,弘扬中华优秀传统文化具有积极意义。

二是坚持以人民为中心,不断满足人民群众美好生活需要。城乡历史文化保护传承与人民的生产生活密切相关,也是发展文化旅游、创意产业的优势资源。检察公益诉讼以城乡历史文化保护传承为切口,积极与行政机关建立协作机制,助推城乡历史文化保护传承工作,统筹保护与民生的关系,让历史文化遗产真正活起来、用起来,融入当地经济社会发展,“飞入寻常百姓家”,让人民群众获得实实在在的好处,有更多的获得感。

三是突出精准性规范性,引导各级检察机关、行政机关规范执法司法行为。一方面,注重精准监督,通过行政公益诉讼的磋商、检察建议、提起诉讼等多元手段,有效激活行政机关对城乡历史文化遗产保护的主体责任,及时发现并纠正可能造成城乡历史文化遗产侵害危险的行政违法行为,为推动公益诉讼办案质效“提档升级”打下坚实基础。另一方面,强调依法规范。引导各级检察机关规范司法行为、防范办案风险,引导各级住房城乡建设(规划)部门依法全面履职、严格规范执法。

二、正确理解和把握《意见》重点内容

《意见》针对城乡历史文化保护传承工作中的重点难点问题,从加强城乡历史文化保护传承与检察公益诉讼协作的重要意义、重点领域、机制构建、规范办案、组织保障等五个方面作了全面系统的阐述。

(一)关于协作重点领域

根据《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》的相关规定,城乡历史文化遗产是一个空间概念,是以城市、村镇等活态遗产为主体和依托,包含历史文化名城、名镇、名村(传统村落)、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段等各类历史文化遗产在内的有机整体。在草拟《意见》的过程中,最高检、住房城乡建设部依据城乡历史文化保护传承相关的法律法规、部门规章、规范性文件等,系统梳理了加强协作的四个重点领域,以“公益性”“违法性”为核心,概括式列举了情节严重、影响恶劣的违法行为类型,明确了检察公益诉讼的监督重点。检察机关可通过行政公益诉讼监督督促住房城乡建设等职能部门加强监管、积极履职,对于通过执法手段不足以弥补国家利益或社会公共利益损失的,也可以通过民事公益诉讼追究违法行为人的相应责任。

一是历史城区整体管控。截至目前,全国共有国家历史文化名城142座。《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》指出,在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真,不破坏地形地貌,不砍老树,不破坏传统风貌,不随意或侵占河湖水系,不随意更改老地名。《意见》在此基础之上,概括列举了8种破坏历史城区、侵害国家利益或社会公共利益的违法行为,包括对历史城区传统格局、历史风貌、空间尺度及其相互依存的地形地貌、河湖水系、园林绿地、道路等自然景观和环境的破坏行为。同时,《意见》注重加强风险防范,特别是对修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等具有消防安全隐患的行为予以重点关注。

二是历史文化街区和历史地段保护。历史地段在《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》中被首次提出,历史文化街区是指应予重点保护的历史地段。2023年5月,住房城乡建设部发布《城乡历史文化保护利用项目规范》,从街区环境、建(构)筑物、道路交通设施、市政基础设施4个方面对历史文化街区作出强制性规定,要求重点保护空间肌理及历史环境、历史建筑、传统风貌建筑和其他相关遗存。《意见》与上述国家标准中的强制性规定相对应,列举了6类违法破坏行为,主要包括拆除或违规建设,未在历史文化街区和历史地段的核心保护范围的主要出入口设置保护标志牌,擅自设置、移动、涂改或者损毁标志牌,违背群众意愿搬空原住民进行商业、旅游开发等行为。司法实践中,检察机关应坚持因地制宜开展专项保护。

三是历史文化名镇名村保护。《意见》结合于2023年12月施行的住房和城乡建设部《城乡历史文化保护利用项目规范》的相关规定,概括列举了对历史名镇名村的8类破坏行为,主要包括对传统格局、历史风貌、空间尺度及其相互依存的地形地貌、河湖水系、园林绿地、道路等自然景观和环境的破坏,同时包括修建生产、储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的工厂、仓库等场所和私搭乱建、消防设施落后等存在安全隐患的违法行为。

四是历史建筑保护。截至目前,全国共有历史建筑6.35万处。《意见》规定了6类违法行为,包括刻画、涂污历史建筑,未经批准擅自改变历史建筑原有的高度、体量、外观形象及色彩等,擅自迁移、拆除历史建筑,未经批准擅自进行外部装饰修缮、添加设施及改变历史建筑的结构或使用性质,未设置保护标志、未建立档案等必要修缮维护行为。

(二)关于线索移送机制

为拓宽城乡历史文化保护线索来源渠道,《意见》规定了两类住房城乡建设(规划)部门可以向检察机关移送的线索类型:一是涉及多个行政机关职责、协调难度较大的案件。检察机关可在研判线索后,充分运用磋商、圆桌会议、公开听证等行政公益诉讼办案方式,针对“九龙治水”难题厘清各部门监管职责,推动行政机关依法全面履职。二是仅通过行政执法不足以弥补国家利益或社会公共利益损失的案件。检察机关可充分运用民事公益诉讼监督手段,对破坏、损毁城乡历史文化遗产的当事人或者单位提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼,要求其承担相应的民事赔偿责任。

同时,《意见》将磋商程序作为发现线索后的前置程序,明确在履职中发现涉城乡历史文化保护传承领域问题线索,可先行与住房城乡建设(规划)部门磋商,督促依法处理。一方面,突出检察公益诉讼的督促性。检察机关可通过磋商程序,确定监督对象,查明案件事实,固定关键证据,基于城乡历史文化遗产破坏问题的重要性、紧迫性,推动靠前解决、快速整改,充分发挥诉前督促履职作用,以更高效率、更低成本争取最佳办案效果。另一方面,突出检察公益诉讼的协同性和开放性。检察机关通过磋商、圆桌会议等柔性监督手段,进一步争取住房城乡建设等相关职能部门对检察公益诉讼的理解、支持,实现双赢多赢共赢的办案效果。

(三)关于联合开展专项行动

坚持以专项带全局,从个案办理到类案监督促综合治理,更有利于发挥检察公益诉讼的独特制度优势。近年来,各级检察机关会同住房城乡建设等部门加强协作配合,因地制宜部署开展历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落保护等专项行动,以小切口体现大作为,取得显著成效。《意见》借鉴各地好的经验做法,规定住房城乡建设(规划)部门在部署开展城乡历史文化保护传承相关专项工作期间,如,在历史文化街区划定和历史建筑确定、历史文化名城保护专项评估等重点环节,可邀请检察机关参与专项督查工作,充分发挥各自专业优势,推动形成检察机关与行政执法机关的司法、执法工作合力。

(四)关于调查权的保障实施

调查是公益诉讼办案最核心的环节,检察机关调查权因缺乏具体明确的规定,面临调查难、刚性不足等一系列问题。对此,《意见》明确了检察机关调查的具体方式,包括查阅、调取、复制有关执法卷宗材料,询问行政机关相关人员等,并规定行政执法机关应积极配合检察机关调查收集证据,确保调查权的实施,有利于检察机关更好地开展办案工作。同时,《意见》特别规定,双方在调查取证或公益诉讼过程中,发现存在涉嫌犯罪行为的,应当将犯罪线索移送具有侦查、调查职权的机关,依法追究刑事责任。要求各地在城乡历史文化保护传承领域积极稳妥探索建立检察公益诉讼与检察侦查、纪检监察衔接配合机制,增强“对事监督”与“对人监督”的合力,完善行政执法与刑事司法双向衔接机制。

(五)关于相互提供专业支持

城乡历史文化遗产保护专业性强、鉴定难、修复难,为有效破除专业知识壁垒,提升城乡历史文化遗产保护水平,《意见》规定检察机关和住房城乡建设(规划)部门深化专业支持,共同开展相关工作:一是住房城乡建设(规划)部门在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关提供专业支持,帮助检察机关解决鉴定难、鉴定贵的问题。在鉴定难或费用过高,没有鉴定机构对破坏城乡历史文化遗产导致的损失作出鉴定的情况下,可以结合行政主管部门或者遗产管理机构意见或专家意见等予以认定,并规定有专门知识的相关人员应以专家身份出庭接受当事人及审判人员的询问,在经法庭质证后,有专门知识的人出具的专家意见可以作为认定事实的根据。二是检察机关为住房城乡建设(规划)部门提供法律咨询。住房城乡建设(规划)部门对相关法律问题提出咨询或其他法律请求时,检察机关应当依法给予帮助和支持。

(六)关于检察公益诉讼的职能定位

一方面,明确检察公益诉讼在维护公益方面具有兜底性,在城乡历史文化遗产保护中,行政机关是公共利益的第一顺位代表,检察机关是第二顺位的监督主体。检察机关应严守检察权的边界,充分尊重和发挥行政监管的专业优势,不干涉行政执法机关的正常履职和自由裁量权,防止越位履职、越界监督和越权办案等行为。另一方面,明确检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉、共赢之诉,而非追责之诉。作为一项司法制度,检察公益诉讼不是检察机关“大包大揽”、唱“独角戏”,更不是代行其他部门职权,而是检察机关、审判机关、行政机关、社会组织等依法各司其职、协作联动的一个制度体系。

(七)关于行政机关履职尽责的标准

最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条对行政机关履职尽责的标准作出了原则性规定,即行为要件、结果要件、职权要件“三要件说”。《意见》参照“三要件说”,以法律规定的行政机关法定职责为依据,综合考量行政机关是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章及规范性文件规定的行政监管手段,国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护等因素,来界定行政机关的履职尽责标准。同时,针对实践中存在普遍分歧的情况作出补充阐述,规定双方可以就行政机关履职尽责的司法认定标准加强沟通协调、会商研究,争取在诉前修复受损公益。

(八)关于诉前检察建议和提起诉讼的衔接

一是明确行政机关回复诉前检察建议的三种情形。其中第二种情形“因客观原因难以在规定期限内整改完毕的,应当制作具体可行的整改方案,及时向检察机关说明情况”,与《人民检察院公益诉讼办案规则》第78条关于“中止审查案件”的规定情形相吻合,即对于行政机关因不可抗力、突发事件等“客观原因”导致未能整改或未能全部整改到位的,不能简单认为行政机关态度消极、怠于履职,而是要综合考量行政机关履职的季节性、程序性因素等现实可能性,避免就案办案、机械司法。

二是明确行政公益诉讼起诉应诉的程序性规定。《意见》明确,经过诉前程序,行政机关仍未依法全面履行职责,国家利益或者社会公共利益受侵害状态尚未得到实质性遏制的,检察机关依法提起行政公益诉讼。这一表述与《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条提起诉讼的规定相对应,强调检察机关要坚持以“诉”的确认体现司法价值引领、彰显检察监督刚性。同时,《意见》强调行政机关要“积极”应诉答辩,在诉讼过程中继续履职持续推动问题实质性解决,对行政机关出庭应诉提出了原则性要求。《意见》在最后规定了兜底条款,即行政机关在诉讼过程中依法全面履职使诉讼目的全部实现的,检察机关可以建议法院终结诉讼。这也是针对司法实践中部分检察机关因诉讼请求全部实现而撤回起诉的一种回应,明确此类情形应建议法院终结诉讼而不是撤回起诉;确有必要的,可以变更诉讼请求为确认违法。

作者:宁中平,最高人民检察院第八检察厅三级高级检察官助理;姜良贺,山东省临沂高新技术产业开发区人民检察院四级检察官助理。

(文章原标题为:“凝聚公益保护合力 守护城乡历史文化遗产——最高人民检察院、住房城乡建设部《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法做好城乡历史文化保护传承工作的意见》解析”,本文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第23期)