【权威解读】最高检、中国海警局《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的指导意见》解读

共同构建规范高效的执法司法制约监督体系

——最高人民检察院、中国海警局《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的指导意见》的理解与适用

2023年6月,最高人民检察院和中国海警局联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。为便于正确理解与适用,现就《指导意见》的起草背景、主要内容等进行解读。

一、《指导意见》的起草背景及主要内容

2018年以来,各级检察机关深入贯彻习近平法治思想,依法履行法律监督职责,通过审查逮捕、审查起诉、开展侦查监督,与海警机构共同构建规范高效的执法司法制约监督体系,协同构建以证据为核心的刑事指控体系。2020年,最高检与最高法、中国海警局会签了《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》,明确了海上刑事案件审查逮捕、移送起诉以“登陆地”为管辖原则,检察机关可以派员介入侦查活动、监督海警机构侦查活动是否合法。与陆地违法犯罪活动相比,海上违法犯罪活动流动性强、隐蔽性强、销毁证据容易,违法犯罪行为发现难、侦查难、取证难。较之公安机关,海警机构办案人员结构相对年轻,在海防执法一线同时肩负海上刑事侦查、海上治安管理等职责。为提升海上违法犯罪案件办案质效,各地检察机关探索派出了办公室、联络点、检察室,根据海警机构办案需要,定期或不定期派检察官通过审查证据材料、参与重大案件讨论等方式,就案件定性、证据收集、法律适用等提出意见建议,这些做法很好地解答了基层执法司法实践疑难问题,保障了办案质量。目前,检察机关在各级海警机构设置办公室191个,已覆盖全部沿海省份。为进一步规范侦查监督与协作配合机制,高质效办好每一个案件,最高检会同中国海警局在实地调研的基础上,广泛征求意见,反复修改形成了《指导意见》。

《指导意见》结合实践,对以下问题作出规定:

一是规范侦查监督与协作配合组织设置。考虑到各地各级检察机关人员编制和海警机构办案数量存在差异,明确各地可以结合本地实际设置侦查监督与协作配合办公室,采用专职常驻、轮值常驻、定期当值等不同模式。

二是突出监督重点。在立案监督中,重点监督群众反映强烈、影响社会和谐稳定以及涉嫌违法插手经济纠纷、谋取非法利益的案件;在侦查活动监督中,重点监督非法取证、违法采取强制措施或者强制措施法定期限届满不予释放、解除、变更,以及违法查封、扣押、冻结、处置涉案财物的情形。

三是适时拓展监督方式。在固定重大疑难案件听取意见、办案衔接配合、联席会议机制等既有经验的基础上,明确探索事前类案研判、事中个案指导、事后监督纠错的全过程监督模式。四是推进信息共享。加强信息化建设,推进跨部门办案数据共享、交换,在严格规范信息查询程序,保障办案信息安全、明确失泄密责任的基础上,以信息化手段保障侦查监督职能全面有效发挥。

二、对重点内容的理解和把握

第一,关于侦查监督与协作配合组织名称。目前各地名称并不统一,有的称为“侦查监督与协作配合办公室”,有的称为“检察官联络室(联络点)”或者“派驻检察室”。刑事诉讼法和海警法均明确了海警机构就海上违法行为行使侦查权和行政执法权,实践中,海警力量也是“海上110”。在征求意见时,有观点建议统一派驻机构的名称,同时明确其职能。经了解,全国大部分派驻海警机构联络室(联络点)、检察室已经更名为侦查监督与协作配合办公室,但有的地方考虑到职数、编制,仍维持了原名称,实际上在履行侦查监督与协作配合职能。还有的地方,命名为联络点,不仅履行侦查监督与协作配合职能,还对发现的公益诉讼线索进行移送。对于这部分派出组织,为避免资源浪费,可以通过加挂牌子的方式予以解决,因此《指导意见》第1条规定:“人民检察院原有派驻海警机构的检察室、检察官办公室、联络点,可以加挂牌子,不再重复派出人员。”

第二,关于派员方式。征求意见过程中,有意见提出应当允许各地根据人员编制、办案数量等情况选择专职常驻、轮值常驻、定期当值等不同模式,对此《指导意见》予以采纳。此外,有意见建议借鉴派驻公安机关的侦查监督与协作配合办公室,明确海警机构指定专门人员共同组成办公室成员。考虑到海警基层办案人员队伍建设情况,兼顾人员效率,《指导意见》第2条规定:“海警机构应当指定专人负责联络配合。”

第三,关于监督范围。《指导意见》对监督范围作了适当拓展,包括海警机构办理的治安管理领域行刑衔接案件、海警机构协助其他部门侦查的刑事案件以及采取取保候审、监视居住等强制措施的执行活动。在征求意见过程中,有观点表示不理解将“治安管理处罚行刑衔接案件”纳入监督范围。对此,需要说明的是,我国采取“违法”与“犯罪”二元一体追责模式,实践中,大量案件均在治安管理处罚中发现并导入刑事诉讼程序;同时,如果不构成犯罪,案件又流转回治安管理处罚程序。治安管理处罚是行刑双向衔接监督的重要领域,将其纳入监督范围既有助于做好立案监督,提升后续办案质效,也有助于从根本上做好撤案监督和后续行政处罚的落实,解决“以行代罚”“不刑不罚”现象。党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“健全行政执法和刑事司法衔接机制”“完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度”。刑事诉讼法、行政处罚法和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也对行刑双向衔接提出了具体要求,上述中央文件、法律和行政法规为检察机关开展相关工作提供了制度支持。

第四,关于立案监督、撤案监督。刑事诉讼法没有明确授权检察机关对撤销案件予以监督,但实践中若不能对撤销案件予以监督,则对不应当立案而立案的监督刚性就无法保证。最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第563条、第564条专门将撤销案件监督作为立案监督的重要抓手予以规范并获得公安机关认可。因此,《指导意见》在立案监督条款中一并强调了撤案监督,第4条规定:“人民检察院对海警机构应当立案而不立案、不应当立案而立案、不应当撤案而撤案、应当撤案而不撤案的情形开展监督,重点监督群众反映强烈、影响社会和谐稳定以及涉嫌违法插手经济纠纷、谋取非法利益的案件。对监督立案侦查的案件,人民检察院应当加强跟踪,防止海警机构怠于侦查。对于不应当立案而立案,人民检察院通知撤销案件的,海警机构应当依法及时撤销案件。”

第五,关于挂案监督。一是关于挂案监督的必要性。挂案是指长期立而不侦、侦而不决的案件,此类案件情况较为复杂,有的是本不应立案,有的是因证据灭失等原因无法达到侦查终结移送起诉的标准。有的挂案与立案监督密切关联,有的挂案与查清犯罪事实密切关联,挂案监督与立案监督两者不能等同,因此《指导意见》就挂案监督专门予以规范。经调研,各级海警机构查办的刑事案件中,挂案涉及的罪名主要有走私普通货物、物品罪,走私国家禁止进出口的货物、物品罪,非法采矿罪,掩饰、隐瞒犯罪所得罪。此类挂案形成的原因复杂,有的是在海警机构改革转隶过程中,由于机构变更、人员队伍调整导致的积案;有的是因为海上犯罪的特殊性,如当事人将物品倒入海中故意损毁罪证,海上没有监控、自然环境复杂,难以及时追回罪证。如果罔顾此类案件,任由其停留在海警侦查环节,则涉案当事人合法权益无法得到保障、违法行为长期处于“不刑不罚”状态,不利于维护司法权威。如果允许此类案件“带病”起诉,则影响办案质效,也不符合“高质效办好每一个案件”“维护公平正义”的要求。因此,有必要对挂案开展监督。二是关于挂案监督程序的设置。最高检、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第25条规定:“在侦查过程中,公安机关发现具有下列情形之一的,应当及时撤销案件:(一)对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内,仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的;(二)对犯罪嫌疑人未采取强制措施,自立案之日起二年以内,仍然不能移送审查起诉或者依法作其他处理的;(三)人民检察院通知撤销案件的;(四)其他符合法律规定的撤销案件情形的。有前款第一项、第二项情形,但是有证据证明有犯罪事实需要进一步侦查的,经省级以上公安机关负责人批准,可以不撤销案件,继续侦查。撤销案件后,公安机关应当立即停止侦查活动,并解除相关的侦查措施和强制措施。撤销案件后,又发现新的事实或者证据,依法需要追究刑事责任的,公安机关应当重新立案侦查。”征求意见过程中,有观点主张借鉴该条直接规定撤销案件。也有观点对海警侦办案件是否属于经济犯罪案件存疑,认为不宜适用上述规定。

《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》旨在就与人民群众密切相关的经济类犯罪案件,尤其是涉民营企业刑民交叉案件及时办结作出特殊规定。关于海上犯罪案件,虽然具有一定特殊性,但对于违法行为及时查处、不枉不纵的价值平衡是关键,挂案清理不意味着放任犯罪,消极等待办案期限届满,也不应一律撤销案件,撤销案件必须符合刑事诉讼法第16条的规定。因此《指导意见》第6条规定:“人民检察院对海警机构立案侦查的刑事案件,具有下列情形之一的,应当开展监督:(一)对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内,仍然不能移送起诉或者依法作出其他处理的;(二)对犯罪嫌疑人未采取强制措施,自立案之日起二年以内,仍然不能移送起诉或者依法作出其他处理的。人民检察院应当督促海警机构积极开展侦查并跟踪案件进度,具备法定条件的,应当要求海警机构尽快侦查终结。海警机构侦查终结移送起诉的,人民检察院应当依法审查处理;对于人民检察院违反规定拒绝收卷的,海警机构可以向其上一级人民检察院通报。对于符合法定撤案情形的,人民检察院应当依法监督海警机构撤销案件。海警机构撤销案件后,对相关违法行为应当依法予以行政处罚或者移交有关部门处理。撤销案件后,又发现新的涉嫌犯罪事实或者证据,依法需要追究刑事责任的,海警机构应当重新立案侦查。海警机构应当通过科学设置考核指标提升案件办理质效。”理解上述条款时需要注意:其一,检察机关要督促海警机构积极侦查,跟踪监督;其二,挂案监督未必一律撤销案件,符合法律规定情形的才能撤销案件。根据刑事诉讼法第16条,撤销案件的情形包括:情节显著轻微、危害不大,不认为是犯罪的;犯罪已过追诉时效期限的;经特赦令免除刑罚的;依照刑法告诉才处理的犯罪,没有告诉或者撤回告诉的;犯罪嫌疑人、被告人死亡的;其他法律规定免予追究刑事责任的。其三,检察机关应当提示海警机构在撤案后,对违法行为作出行政处罚,对接海警法第四章规定的行政处罚程序,同时也可以适用海警法第35条关于行政处罚案件证明标准降格处理的规定,避免“不刑不罚”。

作者:王佳,最高人民检察院法律政策研究室专题处处长、三级高级检察官。

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第20期)