申国军 :《检察机关案件质量主要评价指标（2024年版）》解读

近日,最高人民检察院检察委员会审议通过了《检察机关案件质量主要评价指标(2024年版)》(以下简称《评价指标》),并于2024年1月印发实施。为便于理解和适用,现对《评价指标》修订的背景、原则和基本内容等进行解读。

一、修订的背景和重要意义

高质效办好每一个案件,是落实习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这一目标要求在检察工作中的具体化,是检察机关为大局服务、为人民司法、为法治担当的总载体和总抓手,作为检察履职办案的基本价值追求,也是设置和优化案件质量主要评价指标的指导原则。2023年3月,最高检对《检察机关案件质量主要评价指标》进行了修订,运行以来,得到各地认可,检察人员普遍认为更加符合司法规律和工作实际。但一些检察人员反映,指标数量仍然偏多,部分指标设置不尽科学,有的搞“一刀切”式排名,建议进一步精简,并加强对地方指标运行情况的检查指导等。为回应检察人员关切,进一步加强科学管理,引导指标更加聚焦落实“高质效办好每一个案件”要求,更好统筹“有质量的数量”和“有数量的质量”,切实落实“让检察官不被数据所困、不为考核所累”要求,最高检决定再次修订《检察机关案件质量主要评价指标》,进一步健全完善适应党和人民群众更高要求、符合检察工作规律的案件质量评价指标体系。这也是深入学习贯彻党的二十大精神,全面贯彻习近平法治思想的具体体现。最高检党组高度重视,应勇检察长多次听取汇报并作出指示要求,在调研中面对面倾听一线检察官意见建议。最高检开通内网意见箱、开展实地调研,反复多轮征求意见,修订完善,最终《评价指标》经最高检检察委员会审议通过。

《评价指标》的修订旨在与时俱进、不断发展,持续优化检察业务管理,以高水平管理促进高质效办案,引领各级检察机关、每位检察人员自觉主动落实好党中央决策部署,守牢司法为民这个“初心”、司法公正这个“核心”,为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品,以检察业务管理现代化加快推进检察工作现代化,持续答好“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的检察答卷。

二、修订的主要特点和原则

指标完善是一个动态过程,关键在于实事求是、科学合理。应勇检察长指示,修订《评价指标》要坚持系统观念,从体系的角度看待案件质量评价指标。本次修订仍坚持系统观念、体系思维,注重全面评价、整体评价、组合评价和实绩评价,具体体现为以下特点:

一是进一步精简指标。本次修订针对各地反映指标多、压力大的问题,尽可能吸纳合理意见,除删减不易客观反映工作质效、数据易有“水分”不易核查,或非重点业务的指标外,还对案件量极少、意义不大的指标进行删减,如“不捕复议/复核改变率”“不诉复议/复核改变率”,修订后的指标数量减至38项。

二是进一步减少指标通报值。设置通报值的初衷是为了改变实践中出现的不顾办案实际,只追求数据排名、盲目攀比等非理性现象。最高检党组提出,评价指标要围绕督导从“做起来”到“做好做优”转变,对一些已经达到一定数量、“做起来”的工作,从科学管理上不再做量的排序,让检察人员把更多精力放在提升质效上。但是,指标运行中有的地方把通报值等同于达标值,这样做一方面会导致在未达到通报值时容易造成“数据冲动”,另一方面也会导致达到通报值后又开始“躺平”,不利于检察工作高质量发展。因此,本次修订将通报值指标删减至6项。

三是进一步突出整体评价。评价指标是对一级院检察业务工作的整体评价,本次修订针对某一项业务的细化指标进行合并,如“监督立案率”“监督撤案率”合并为“立案监督率”,“民事抗诉改变率”和“民事再审检察建议法院采纳率”合并为“民事裁判案件监督改变率”指标,更加体现对检察业务的整体评价。

四是进一步体现科学评价。为更好落实“让检察官不被数据所困、不为考核所累”要求,本次修订坚持只减不增的原则,减少指标和通报值指标数量,同时,更加强调淡化指标通报、考核、评比的功能。比如,调整刑事“案-件比”“诉前羁押率”等指标为中性指标,引导检察办案遵循司法规律、依法规范办案,减少指标通报频次、强化指标分析研判作用,指导各级检察机关科学运用指标。

三、修订的主要内容

本次修订,合并6项指标为3项,删除5项指标,调整3项指标,修订后的《评价指标》数量从46项精简为38项。同时,删减指标通报值8项,调整1项,修改后的通报值指标共6项。

(一)确定3项指标为中性指标

1.确定刑事检察“案-件比”为中性指标。近年来,“案-件比”指标发挥了重要作用,检察办案效率有较大提升。但近几年也存在民事、行政、公益诉讼检察“案-件比”空转的情况,指标数据接近1:1,刑事检察“案-件比”远低于1.33通报值,指标也逐步趋近1:1。司法办案应该坚持实事求是,该延则延、当退则退,不宜再过度强调该指标而无限追低指标数据。因此,删除了民事、行政、公益诉讼、控告申诉检察“案-件比”,刑事检察“案-件比”改为中性指标。

2.确定“诉前羁押率”为中性指标。诉前羁押与逮捕有直接关系,逮捕多诉前羁押率就可能高,反之亦然。既然不捕率为中性指标,诉前羁押率也理应调整,而且从实践来看,追求过低诉前羁押率的问题仍较突出。应勇检察长多次强调,“诉前羁押率不是越高越好,也不是越低越好,根本是遵循司法规律,严格依法办案、公正司法”。因此,这次修订将其确定为中性指标。

3.确定“附条件不起诉率”为中性指标。有地方检察机关提出,附条件不起诉较为“内卷”,有的本应直接作不起诉的,先作附条件不起诉,考察期满后再作不起诉。是否适用附条件不起诉,受犯罪嫌疑人的年龄、性格,犯罪的性质、情节、原因、悔过等多种因素影响,关键要实事求是、严格依法办案,而且不诉率已确定为中性指标,附条件不起诉仍然属于不起诉,因此综合考虑后,将该指标也确定为中性指标。

修订后的《评价指标》有5项中性指标,分别为:刑事检察“案-件比”、不捕率、不诉率、诉前羁押率和附条件不起诉率。

(二)合并6项指标为3项

1.“监督立案率”和“监督撤案率”合并为“立案监督率”。立案监督既包括对公安机关“应当立案而不立案”的监督,也包括“不应当立案而立案”的监督,是对公安机关立案监督的一体两面。考虑到分设两项指标虽然细化、有针对性,但不利于整体把握立案监督工作,还可能导致为追求指标数据而取舍偏废。为突出对立案监督的整体评价,对该两项指标进行合并,在数据研判时仍可作为两项数据进行分析。

2.“民事抗诉改变率”和“民事再审检察建议法院采纳率”合并为“民事裁判案件监督改变率”。民事裁判监督案件力度指标“民事裁判案件监督率”对应的质量指标,分别为“民事抗诉改变率”和“民事再审检察建议法院采纳率”。民事抗诉与再审检察建议监督对象、监督目标基本一致,只是在监督层级、监督刚性、监督直接效果等方面有所区别,各地往往结合实际灵活把握。考虑到分设抗诉和再审检察建议两个指标,不易于从整体上评价和把握民事裁判监督质量,最高人民法院、最高人民检察院于2023年11月印发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》,推动法院“再审检察建议”的案件化办理,势必加大民事再审检察建议监督力度,把两个指标合并为一个指标,更能全面、客观评价民事裁判监督业务,故予以合并。

3.“行政抗诉改变率”和“行政再审检察建议法院采纳率”合并为“行政裁判案件监督改变率”。与上述合并理由相同。

(三)删除5项指标

1.删除“刑事申诉纠正率”指标。调研发现,有的地方为避免该指标的负向评价,对应予纠正的刑事申诉案件不予纠正。另据统计反映,全国刑事申诉纠正案件较少,平均到各省更是少之又少,已经使该指标失去了评价和指导工作的实际意义。综合上述两方面原因,删除该指标。

2.删除“不捕复议/复核改变率”和“不诉复议/复核改变率”指标。从统计数据上看,不捕复议/复核人数及改变数、不诉复议/复核人数及改变数都很少,有较多省份不捕复议/复核改变数和不诉复议/复核改变数为0,指标的评价意义不大,故予以删除。

3.删除“行政裁判案件化解行政争议率”指标。该指标对引导检察官积极主动化解行政争议、促进社会和谐发挥了积极作用。但实践中也存在一些突出问题:一是行政争议实质性化解的标准难以把握。行政争议实质性化解的实体标准是“使行政法律关系实体上得到实质性处理”,如何界定得到“实质性处理”不明确。二是抗诉和再审检察建议占比较低。应勇检察长强调,“行政争议实质性化解重点要在履行法律监督职责中,针对检察机关提起抗诉、提出再审检察建议涉及的相关行政争议,会同法院、行政机关等依法规范推进”。从数据上看,在实质性化解行政争议案件中,抗诉和再审检察建议占比较小,九成以上都是以释法说理、听证、心理疏导、协调其他社会救助等方式化解。综合考虑,删除该指标。

4.删除“国家赔偿决定改变率”指标。统计数据显示,国家赔偿决定案件数和改变率都逐年大幅下降,多个省份为0。案件数量极少,该指标已失去评价指导价值,予以删除。

(四)调整3项指标

结合征求意见情况,“司法救助率”适用范围由“全部检察业务”调整为“刑事检察、控告申诉检察”;修改“刑罚执行和监管活动严重违法行为书面提出监督意见率”指标说明中“严重违法行为”的情形;修改知识产权检察“综合履职适用率”统计方式等。

(五)8项指标删除通报值、1项指标调整通报值

最高检党组提出,要逐步淡化指标通报、考核、评比功能。为稳妥做好优化通报值指标工作,引导各地正确认识通报值,避免增加通报值给各地带来加大考核达标力度的误解,这次修订的总体原则是只减不增。具体为:

1.因刑事“案-件比”“诉前羁押率”“附条件不起诉率”3项指标调整为中性指标,故通报值不再保留。

2.“民事抗诉改变率”和“民事再审检察建议法院采纳率”合并为“民事裁判案件监督改变率”,原2项通报值不再保留。

3.删除“民事审判违法监督检察建议采纳率”“行政审判违法监督检察建议采纳率”“行政执行(含非诉执行)监督检察建议采纳率”3项指标的通报值。

4.“确定刑量刑建议采纳占比率”的通报值由85%调整为80%。

修改后的通报值指标共6项,分别是“认罪认罚适用率”80%,“确定刑量刑建议采纳占比率”80%,“减刑、假释、暂予监外执行书面监督意见采纳率”90%,“民事裁判案件监督率”10%,“民事执行监督检察建议采纳率”80%,“公益诉讼诉前整改率”85%。

作者:最高人民检察院案件管理办公室主任、一级高级检察官 申国军

(原标题为《正确理解和科学适用<检察机关案件质量主要评价指标(2024年版)>》,全文共四部分,现摘发前三部分,全文见《人民检察》2024年第5期)