张相军等 :《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》的理解与适用

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》重申党的十八届四中全会改革举措,明确检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。党的二十大报告强调,“加强检察机关法律监督工作”。开展行政违法行为监督,是以习近平同志为核心的党中央赋予检察机关的重大政治责任,是检察机关践行习近平法治思想,促进法治政府建设,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方式。2024年4月,最高人民检察院印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》(以下简称《意见》),旨在指导各级检察机关规范开展行政违法行为监督工作,坚持积极探索、稳妥推进、规范有序,努力把工作抓实、步子迈实、效果做实。

一、制定背景和思路

中国特色社会主义法治道路最基本的特点是坚持中国共产党领导。党中央推出的改革举措,不仅是一种政治动员,而且是国家机关进行实践探索的政策依据。“政策—实践—规范—立法”是我国社会主义法律制度形成的一条重要路径,也是中国特色社会主义法律制度兼具科学性、实践性的重要保障。党的十八届四中全会以后,各地检察机关积极探索,办理了一批行政违法行为监督案件。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》印发后,最高检成立工作专班,贯彻落实党中央决策部署,研究起草关于检察机关开展行政违法行为监督的指导意见。2023年,“行政违法行为监督”被最高检再次纳入检察改革工作规划。针对各地在实践探索中,普遍遇到的对“在履行法律监督职责中发现”如何理解、监督范围如何把握、监督标准和程序不明确、与其他监督制度衔接不畅等困难和问题,在征求检察系统内外包括中央有关部门和专家学者意见、反复研究论证的基础上,《意见》明确了开展行政违法行为监督的指导思想、监督原则、监督范围、监督标准、监督程序、监督方式、监督重点、监督机制等基本问题,为检察机关开展行政违法行为监督工作提供了基本规范和工作指引,基本解决了规范依据不足的问题,标志着行政违法行为监督从中央部署、研究论证、地方探索进入到全面规范推开的新阶段。

二、基本框架和工作原则

检察机关开展行政违法行为监督,实质是检察权对行政权的监督,符合检察机关作为国家的法律监督机关的宪法定位和行政权应广泛接受监督的法治原则,契合我国法治发展的本土实践。《意见》分为六个部分,共29条。其中,第一部分规定了检察机关开展行政违法行为监督的重要意义、指导思想和工作原则;第二部分规定了行政违法行为监督的范围、标准和重点;第三部分规定了案件管辖与线索管理;第四部分规定了办案程序;第五部分规定了信息共享机制、司法责任制、一体化办案机制和协同机制等配套机制,以保障有效开展行政违法行为监督工作;第六部分从对各省级检察院的要求、争取党委和人大重视与支持、加强理论研究、充实办案力量、做好舆论引导等方面作了规定。检察机关开展行政违法行为监督须重点把握三项工作原则。

(一)坚持党的领导,坚持以人民为中心,确保行政违法行为监督工作正确方向

全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中明确指出:“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。全会决定提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。作出这项规定,目的就是要使检察机关在对执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出检察建议并督促其纠正。”检察机关推进行政违法行为监督,是贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的具体举措,是深刻领悟“两个确立”的决定性意义、坚决做到“两个维护”的实际行动。要认真贯彻落实党的二十大报告中关于“加强检察机关法律监督工作”的要求,紧紧围绕服务党和国家发展大局谋划和推进行政违法行为监督工作,向党委及其政法委汇报工作情况,推动解决遇到的困难和问题。要坚持人民至上,顺应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面更高水平、更丰富内涵的需求,着力解决人民群众急难愁盼问题,切实保护公民、法人和其他组织等行政相对人的合法权益,增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

(二)坚持有限监督,依法规范推进行政违法行为监督工作

在公权力体系中,行政权因其主动性和行政体系的庞大而面临较大的法治风险。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》指出:“形成监督合力。坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划,突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。”由此可见,检察机关开展的行政违法行为监督只是行政权力制约和监督体系中众多监督环节和方式的一种,需要与其他监督方式协同才能形成监督合力。也就是说,行政违法行为监督有其边界和范围,必须坚持有限监督的原则。

一是坚持“在履行法律监督职责中发现”。这属于依职权发现的途径,《意见》将线索来源限制在办理行政诉讼监督案件和开展行刑反向衔接工作,对于当事人直接提出控告、申诉但不符合行政诉讼监督案件受理条件的,不属于行政违法监督线索来源。

二是将“行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”限制在被诉行政行为和关联行政行为,不介入正在进行的行政程序,不代行行政权力,不替代行政诉讼,行政机关正在处理、正在行政复议或者行政诉讼中的行政行为,不属于检察机关的监督范围。

三是明确监督重点,立足行政诉讼法关于“保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权”的目的和任务,强调始终围绕中心、服务大局,瞄准严重影响经济社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题,紧盯与国家重大战略实施、民生民利保障、营商环境建设等密切相关的重点领域,聚焦影响行政相对人合法权益的行政争议,加大对情节严重的行政乱作为、不作为的监督力度。

四是坚持推进协同监督。积极争取党委领导、人大监督、政府和有关部门支持,推进行政违法行为监督与行政执法监督、行政复议、行政诉讼等制度有机贯通、相互协调,充分发挥各自功能,形成监督合力,增强监督实效。

(三)立足对特定相对人的权利保护,坚持监督与支持并重,实现精准监督

检察公益诉讼制度主要聚焦行政机关因违法行为或者不作为损害国家和社会公共利益的行为,而对于导致特定主体等行政相对人合法权益受到侵害的行政违法行为,则是包括行政违法行为监督在内的行政检察发挥作用、提供救济的场域。检察机关开展行政违法行为监督,应立足特定公民、法人或者其他组织等行政相对人的合法权益保护,聚焦对执法理念、政策导向、法律适用具有引领、创新、规范价值的典型案件办理,通过调查核实、公开听证、智慧借助等方式进行精细化审查,在准确认定行政行为违法事实、准确适用法律的基础上,提出切实可行的检察建议,以精准监督实现有力监督。同时,注重类案监督和专项监督,实现办理一案、治理一片的效果。坚持监督与支持并重,既敢于监督,善于监督,有力监督,又依法支持行政机关合法的行政行为,促进行政机关依法行政。

作者:张相军,最高人民检察院检察委员会委员、行政检察厅厅长、一级高级检察官;张步洪,最高人民检察院行政检察厅一级高级检察官;马睿,最高人民检察院行政检察厅检察官助理。

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2024年第13期)