侯亚辉等:“两高”《关于办理袭警刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用

为依法惩治袭警犯罪,保障人民警察依法执行职务,保护人民警察人身安全,维护国家法律权威和社会秩序,最高人民法院、最高人民检察院在充分调研论证和征求意见的基础上,共同制定《关于办理袭警刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。经最高检第十四届检察委员会第三十二次会议和最高法审判委员会第1930次会议审议通过,于2025年1月15日印发,自2025年1月18日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用,现对《解释》的制定背景、指导原则和主要内容予以说明。

一、《解释》的制定背景和经过

为依法惩治袭警违法犯罪行为,2020年1月,最高法、最高检会同公安部联合印发了《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》(以下简称《指导意见》)。当时,袭警罪还未单独入罪,对袭警违法犯罪行为,以妨害公务罪从重处罚。2021年3月1日起施行的刑法修正案(十一)将袭警罪作为单独罪名予以规定,并配置相应的法定刑,使得暴力袭警行为不再是妨害公务罪的从重处罚情节。

近年来,经调研发现,司法实践中,不同执法司法部门之间甚至各司法机关内部,对执法司法标准和尺度存在不同认识,比如,如何界定犯罪对象范围和袭警行为的“暴力”程度、如何准确把握袭警罪与妨害公务罪等罪名的界限、如何全面准确适用法律和刑事政策实现办案“三个效果”的统一等等,需要进一步统一认识和明确执法司法标准。

基于上述情况和考虑,最高法、最高检在深入调研的基础上,坚持问题导向,对各地数百起袭警罪案件进行分析,充分听取全国人大常委会法制工作委员会、公安部、司法部等相关职能单位及有关法学专家的意见,征求了各省级司法机关的意见后,制定了《解释》。

二、《解释》的指导原则

在研究制定《解释》过程中,主要遵循以下指导原则:

一是坚持惩治犯罪与保障人权相统一。人民警察代表国家行使执法权,肩负着预防、制止和打击违法犯罪、维护社会稳定等重要职责。在依法履职过程中,人民警察遭受违法犯罪分子暴力侵害,不仅危害警察人身安全,更严重损害国家法律权威、破坏国家正常管理秩序,因此,需要依法追究责任。同时,人民警察依法履职行为,不但涉及公民的人身自由,而且涉及公民社会生活的许多方面,与公民的合法权益密切相关。在办理袭警刑事案件中,如不能正确把握实质法律关系与法治精神,不能准确把握入罪标准,将会导致社会治理成本增加,不利于实现国家治理体系和治理能力现代化、厚植党的执政根基。因此,在制定《解释》过程中,一方面,明确了袭警罪的适用标准、从重处罚的标准;另一方面,统一了入罪门槛,明确了出罪情形,有利于实现惩治犯罪与保障人权相统一。

二是坚持严格依法。前期调研发现,公检法不同部门之间、同一部门内部之间,对袭警罪的适用存在认识分歧。比如,在犯罪对象的范围界定上,是否将配合、辅助人民警察共同执行公务的警务辅助人员解释为人民警察;在“暴力”程度界定上,需要达成何种程度才能认定为袭警犯罪;在行为认定上,袭击对象既有人民警察又有辅警的情形,构成一罪还是数罪,构成哪种犯罪;在法定加重情节把握上,“严重危及人身安全”如何认定;袭警罪与其他罪名,特别是与妨害公务罪的界限如何把握;等等。《解释》遵循问题意识,对上述司法实践中的难点进行深入分析论证并听取意见,明确了执法司法标准,从而更好实现依法准确办案。

三是坚持全面准确适用宽严相济刑事政策。《解释》一方面明确了袭警罪需达到“轻微伤”以上的标准,从宽处理、不起诉或者免予刑事处罚的条件,不作为犯罪处理的情形等“宽”的一面;另一方面,也明确了加重情节的把握和“造成人民警察轻伤的”等从重处罚的情节,体现出“严”的一面。同时,《解释》明确了案件处理“刑行衔接”的内容,从而有利于全面准确贯彻宽严相济刑事政策。

三、《解释》的主要内容

《解释》共13条,主要包括四方面内容:一是界定袭警罪犯罪构成中的“暴力袭击”等要件,明确非工作时间、非执行职务期间相关情况的处置,规定从重情节和从宽情节。二是明确袭警罪与妨害公务罪、故意杀人罪、故意伤害罪等其他犯罪之间的关系。三是明确涉及共同犯罪的认定、醉酒的人袭警行为的认定等问题。四是明确刑行衔接、适用范围等。现就其中的重点内容进行说明。

(一)关于袭警罪构成要件中“暴力袭击”的界定

1.关于“暴力袭击”的具体形态。袭警罪中的暴力袭击主要包括袭击人身和袭击警用装备两类行为,后一种行为虽然没有直接袭击人民警察人身,但会造成人民警察人身伤害,或者足以危及人民警察人身安全。因此,《解释》第1条明确,对具有下列情形之一的,应当认定为刑法第277条第5款规定的“暴力袭击”:实施撕咬、掌掴、踢打、抱摔、投掷物品等行为,造成轻微伤以上后果的;实施打砸、毁坏、抢夺人民警察乘坐的车辆、使用的警械等行为,足以危及人身安全的。

司法实践中,暴力袭击人民警察的行为方式多种多样,不仅包括撕咬、掌掴、踢打、抱摔、投掷物品等,还包括肘击、踢踹、掐颈、驱使危险动物袭击或者使用电动车、自行车撞击等等。在《解释》制定过程中,对“暴力袭击”的行为方式采用概括式还是列举式的表述进行了研究。如果采用列举式规定,实践中暴力袭击人民警察的方式多样,无法穷举;如果采用高度概括式规定,又不便于司法实践把握。后根据各部门的意见,采用折中的方式,在列举了几种常见的行为方式后,使用“等”的表述方式,明确在《解释》列举的手段之外,可适用“等”进行规制,从而便于具体掌握认定情形。

对于“实施打砸、毁坏、抢夺人民警察乘坐的车辆、使用的警械等行为”的,《解释》明确了“足以危及人身安全的”认定标准。需要说明的是:第一,该标准是基础标准,对于实际造成了人身伤害的,举轻以明重,自然可适用袭警罪或者其他罪名。第二,该款对人民警察乘坐的车辆、使用的警械的侵害行为,不限于条文中规定的打砸、毁坏、抢夺行为,其他行为可通过实质判断适用“等”的规定。第三,此处的“乘坐”,既包括乘坐他人驾驶的车辆,也包括人民警察自己驾驶的车辆。第四,考虑到人民警察依法执行职务时,有时驾驶非制式警车执行职务,为充分保障人民警察人身安全,《解释》规定的是“车辆”,而不仅限于“警用车辆”。

另外,考虑到袭警犯罪要么针对人、要么针对物,无其他情形可适用,因此,未再规定兜底条款。

2.关于袭警罪中造成人民警察人身伤害的入罪标准。《指导意见》规定袭警行为的入罪标准为“对民警人身进行攻击的”,没有伤害等级的要求,并将“造成民警轻微伤”规定为酌情从重处罚情节。《解释》规定,袭警罪“对民警人身进行攻击的”的入罪标准需要造成轻微伤以上后果。之所以如此规定,主要从两方面考虑:

一是符合犯罪的基本特性。作为区分犯罪与违法行为的重要标准,犯罪行为要具有刑事违法性、社会危害性和依法应受刑罚惩罚性的特征。因此,判断一个行为是否追究刑事责任,除了根据构成要件进行形式上的判断外,还要对其是否侵犯了刑法保护的法益造成了社会危害、是否达到了应当以刑罚进行惩罚的程度进行综合性、实质性判断。《解释》正是基于对暴力袭击人民警察行为的社会危害性和依法应受刑罚惩罚性的整体考量,将造成人民警察轻微伤后果作为认定行为构成袭警罪的入罪标准。

二是可以给治安处罚留有空间。如果不考虑实际危害,将暴力袭击人民警察的行为直接认定为袭警罪,现实中会极大削减刑罚处罚与治安处罚之间的空间,造成两种处罚界限模糊。《解释》规定“造成轻微伤以上后果”这一客观、便于把握的入罪标准,有利于明确区分刑事处罚与治安处罚的界限,给治安处罚留有空间,也有利于实现宽严相济、梯次处理的效果,避免实践中袭警罪的适用过宽。

3.从反面规定了不属于“暴力袭击”的情形。经调研和梳理案例发现,部分行为人之所以对人民警察实施人身袭击,其主观目的并非伤害人民警察人身安全,有的系出于反抗或者摆脱抓捕、抗拒约束等原因,且造成的伤害非常轻微;有的仅处于辱骂等言语攻击或威胁阶段,还未实施人身袭击行为。对于这类情况,综合考虑刑法第277条第5款明确的犯罪构成、袭警罪保障人民警察依法履职和人身安全的本质、保障人权的理念,《解释》第1条明确,与人民警察发生轻微肢体冲突,或者为摆脱抓捕、约束实施甩手、挣脱、蹬腿等一般性抗拒行为,危害不大的,或者仅实施辱骂、讽刺等言语攻击行为的,不属于刑法第277条第5款规定的“暴力袭击”。

(二)袭警罪加重情节的认定

刑法第277条第5款规定了袭警罪加重情节,即“使用枪支、管制刀具,或者以驾驶机动车撞击等手段,严重危及其人身安全的,处三年以上七年以下有期徒刑”。司法实践中,各地对此处规定的“等手段”如何把握认识不一。基于此,《解释》第2条列举了三种严重危及人身安全的情形,即使用枪支、管制刀具或者其他具有杀伤力的工具袭击正在依法执行职务的人民警察的;驾驶机动车撞击正在依法执行职务的人民警察或者其乘坐的车辆的;其他严重暴力袭击行为。办案中,需从两个方面进行把握:一是行为方式,包括“使用枪支、管制刀具或者其他具有杀伤力的工具”袭击人民警察和“驾驶机动车撞击人民警察或者其乘坐的车辆”。其中,“其他具有杀伤力的工具”应与“枪支、管制刀具”具有相当性。二是危害后果,即“严重危及其人身安全”。同时,规定了第3项作为兜底条款,从而适应司法实践的发展,为将来应对新形式犯罪行为留下空间。

(三)袭警罪从重处罚情节

《解释》第3条从袭警造成人民警察受伤轻重、妨害人民警察依法执行职务造成的危害后果、是否纠集或煽动多人袭警、袭击人民警察的人数等方面,对袭警罪从重处罚的情节进行了列举,同时也规定了兜底条款,体现了对袭警犯罪依法严惩。其中,第2项“致使人民警察不能正常执行职务,造成他人伤亡、犯罪嫌疑人脱逃、关键证据灭失或者公私财产重大损失等严重后果的”、第3项“纠集或者煽动多人袭警的”、第4项“袭击人民警察二人以上的”基本沿用了《指导意见》相关规定的精神。

需要说明的是,关于第1项“造成人民警察轻伤的”,有意见提出是否会导致与故意伤害罪等罪名的刑罚不均衡。我们认为,考虑到如果对人民警察造成轻伤后果,同时构成了袭警罪和故意伤害罪,且袭击人民警察的主观恶性和社会危害性更重,因此,从重处罚更为妥当。第4项“袭击人民警察二人以上的”,此处的人民警察,应为《解释》第12条规定的人民警察,不包括警务辅助人员等人员。同时,《解释》第8条第2款明确了同时暴力袭击正在依法执行职务的人民警察和配合人民警察执行职务的警务辅助人员,符合刑法第277条第5款规定的,以袭警罪从重处罚,因此,并不会造成量刑失衡。

(四)关于人民警察存在执法过错的情形

人民警察依法执行职务受法律保护,但执法不规范、有过错,将会损害执法公信力,容易引发社会矛盾激化。如果不考虑上述因素,对行为人一概以袭警罪进行惩罚,不符合刑法谦抑性原则,更不利于引导警察规范执法,最终影响警察执法公信力和司法公信力。同时,考虑到人民警察执法权应当予以保障,执法不规范与存在严重过错、没有执法权有区别,因此,对于瑕疵执法引发袭警行为,造成严重后果情形时,应当认定行为人的行为具有应受刑法惩罚性,予以规制。《解释》第4条明确了人民警察存在执法过错情形的,在认定行为人的暴力袭击行为是否构成袭警罪时,应当综合考虑行为人的暴力程度、危害后果及执法过错程度等因素,准确评估社会危害性,依法妥当处理。

办案过程中,可根据执法过错情形,从以下几个方面把握:

一是判断执法过错的依据问题。公安执法涉及领域广、环节多,相关执法规范也很多,既包括国家法律,也包括部门规章和内部规定。因此,对于执法过错的判断,不能过于吹毛求疵,比如,未按规定佩戴警徽等不影响执法效力的问题等不宜认定为执法过错。因此,在判断时,一方面主要依据人民警察法、1996年国务院《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》等法律法规规定,另一方面执法过错也要达到一定程度。

二是如果人民警察执行职务的行为,严重违反人民警察法、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》等法律法规规定,严重侵犯公民或者组织合法权益的,可依法认定不属于刑法第277条第5款规定的“依法执行职务”。

三是如果根据人民警察法、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》等法律法规规定,人民警察执法活动不规范、不适当或者有其他瑕疵等,那么认定行为人暴力袭击行为是否构成袭警罪时,应在综合考虑行为人的暴力程度、危害后果及执法过错程度等因素的基础上,准确评估社会危害性。对于人民警察执法活动存在严重过错的,对行为人一般不作为犯罪处理;执法过错较大,袭击行为暴力程度较轻、危害不大的,可以不作为犯罪处理;袭击行为造成严重后果,确需追究刑事责任的,应当依法从宽处理。

(五)关于醉酒的人实施袭警犯罪的惩处

实践中大量的袭警犯罪行为人是在酒后,有些行为人甚至是严重醉酒状态。有相当部分行为人辩解醉酒“断片”,不知道怎么袭警的;也有辩护意见提出,醉酒状态主观恶性小,应从轻处罚;甚至有人提出,犯罪嫌疑人在袭警时没有认识到是警察,不具有袭警罪的主观故意,不负刑事责任。上述意见导致出现很多不必要的争论,也给人民警察执法行为带来了限制和束缚。因此,《解释》第5条根据刑法第18条第4款“醉酒的人犯罪,应当负刑事责任”的规定,沿用了《指导意见》中的规定,明确“醉酒的人实施袭警犯罪的,应当负刑事责任”。

作者:侯亚辉,最高人民检察院检察委员会委员、普通犯罪检察厅厅长;周惠永,最高人民检察院普通犯罪检察厅副厅长;刘涛,最高人民检察院普通犯罪检察厅二级高级检察官;李志婷,最高人民检察院普通犯罪检察厅三级高级检察官。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分及第三部分前五条内容,全文详见《人民检察》2025年第3期)