试论检察机关和检察官的办案自主权

　　试论检察机关和检察官的办案自主权

　　——从组织法角度进行观察

　　张建伟��

　　组织法，乃关于组织机构设置、人员安排和权力配置之法律。组织法建立起来的组织结构是相关角色或人群之间固定化关系的一种形式，这种形式因法律的确认而成为较稳定的形式，不过，对结构进行的研究若离开了该结构所要发挥的功能，往往不容易看清不同组织结构模式的优劣，也就不容易作出明智的制度选择。组织法之立法活动并非将机构、人员和权力随意搭成七宝楼台的活动，组织法必须依据一定原则、要发挥的功能来完成特定的结构安排。各个国家机关既有共同的组织原则，也往往因功能不同而有自身特点，把握这些特点，才能量体裁衣，进行完美或者接近完美的组织结构设计。

　　检察机关与审判机关的组织结构有所不同，但我国人民检察院组织法与人民法院组织法面目相似，唯若干细节略有差别而已，检察机关的特性反而湮没不显。人民检察院组织法之修订，不能不在检察机关特性方面多做探索，并在此基础上进行相应的制度调整，这种调整应当以增强检察机关和检察官办案自主权为目标。

　　一、组织法修订须遵循检察机关职权活动的特性

　　检察机关组织法之修订，应重在与审判机关组织法之分野。检察机关不可“克隆”审判机关之组织，审判机关亦不可“克隆”检察机关之组织。准确把握检察机关职权活动的特性，才能了解检察机关与审判机关之组织应有若何区别。

　　检察权具有一定的司法性质，这种性质的典型表现是检察官在审查起诉过程中履行着一种裁判职能，当警察机构将自己侦查的案件移交给检察官起诉时，检察官在考量是否起诉时便发挥着“法官功能”。此外，在许多国家，检察官具有政府法律顾问的身份，肩负向政府部门和行政长官提供法律咨询意见的职责，当政府各部门及政府官员因对法律条文理解不同而产生种种争执与冲突之时，检察机关和检察官常常以仲裁者的角色加以解决，这种角色作用亦与法官相类似。

　　检察权通过追诉犯罪，体现国家诉追主义，重在行动的协调与办案的效率。检察机关在侦查、起诉等活动中要对犯罪嫌疑人、被告人的行为性质和应否追究刑事责任作出判断，审查起诉中还要基于自己的判断作出起诉和不起诉的决定，这些决定都具有相应的程序法上的效力。检察权体现了国家对刑事诉讼的干预原则，它具有的重要功能是使国家刑罚权摆脱了受制于被害人个人的状态，即使被害人一方受到犯罪侵害后不愿起诉，由于检察机关的介入，国家刑罚权也不至于落空。在欧陆国家，国家干预原则不仅表现为起诉权公有化，还体现为检察机关直接行使侦查权。检察机关无须待当事人和知情人控告、检举和自首，有义务自行发现自己负责侦查的犯罪并主动侦诉。侦查活动需要协调统一行动，为方便侦查，有时还需要将案件提交给上级检察机关进行侦查或者移送同级其他检察机关进行侦查。检察机关的侦查权针对的主要是政（政要）、官（公务官员）、财（重大财产利益）的案件，这类案件直接触及掌握实权乃至重权的个人、群体及其关系网，社会影响面大，检察机关须具有整体独立性和强而有力的领导，才能承担起惩贪除恶的责任。

　　除此以外，在不受外界干扰地执行法律方面，检察权与审判权也有相似之处。检察机关作为整体须保持独立性，像法院一样，检察机关除了法律，也不应有别的上司。检察官虽不像法官一样成为执行法律的绝对的“孤岛”，但亦应在检察一体原则下为“各自独立的官厅”，不可毫无自主性。

　　在社会主义法系诸国，检察机关更兼有统一法制的重大职责。列宁曾言：“法制应当是统一的。”“不能有加路格省或嘉桑省的法制，而只应是全俄罗斯统一的，甚至是全苏维埃联邦共和国统一的法制。”“检察长的唯一职权是：监视全共和国内对法律有真正一致的了解，既不顾任何地方上的差别，也不受任何地方上的影响。”“检察长的责任是要使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触，……必须设法使对法制的了解在全共和国内，都是绝对一致的。” 要履行好统一法制职责，检察机关不能没有高度的整体独立性，特别是，检察机关应当不受被监视者的控制，这正是列宁极力主张检察机关实行垂直领导体制以摆脱地方控制、反对“两重”领导体制的原因。

　　检察机关的职权特性，需要一定的组织结构加以配合。这种组织结构应当保障实现三种功能：检察机关作为整体具有办案自主性，保证法治理想的实现和法律正确统一实施；检察机关内部实现灵活有力的协调和领导，实现检察同一体原则的要求；检察官具有办案自主性，以提高诉讼效率。

　　二、寻求检察机关办案自主性的体制保障

　　检察机关独立办案至关重要。英国首相哈洛德·麦克米伦曾在１９５９年２月１６日下院举行的会议上强调：“在关系到一个与自诉案件相反的公诉案件中，决定一个公民是否应予起诉，或起诉是否应予撤销，这对于检察当局不受政府或其他政治压力，而根据案件事实真相作出决定，是至关重要的事情。如果起诉案件由于政治压力或群众抗议而予以起诉或撤诉，则是一件极度危险……的事情。”①麦克米伦的这段话清楚地表明了检察机关独立行使职权的重要性以及开明的政治人物对这一重要性的清醒认识。

　　检察机关侦查、起诉和保证法律正确、统一实施的职能，具有法律依附性。检察机关行使公权力有明确的法律加以规范，除为保证检察机关严格遵守和落实法制而设定的监督与制衡制度外，检察机关办案应具有高度的独立性，人民检察院组织法修订应为检察机关办案自主性提供法律保障。

　　检察机关代表公共利益（ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ）、“公共福利”（ｐｕｂｌｉｃ ｗｅｌｆａｒｅ），即作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。检察权的运作必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待，而不是满足与公众利益对立的少数人私欲私利。公共利益一般包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等，其特征是适用的普遍性，即为公众共同体所享有并为该共同体中的单一个体所享有，破坏共同体所享有的权益和福利，就破坏了共同体中单一个体的权益和福利。法治与法制体现了公众的整体意志和最大多数人的普遍期待，检察机关要成为公共利益的忠实代表，不能没有严格遵守法制公正办案的自主空间和制度保障，没有这种空间和保障，检察机关在权力系统内受强权和私欲的干扰，案件不能得到彻查和起诉，罪恶本应曝光在公众视野，却在外界干预和自我干预下被人为抹去，公众对法制的信心也就不存在了。

　　在我国，检察机关具有一定的独立地位，宪法确认其不受行政机关、社会团体和个人的干涉，坚持和切实保障这种独立地位，对于惩治腐败、维护司法公正是有益的。正因为我国检察机关的独立地位和办案自主性应当得到巩固和加强，长期以来，检察机关受制于地方的制度安排日益暴露出它捉襟见肘的特性，重温列宁关于检察体制的睿智见解显然是必要的。十月革命后，领导苏维埃中央执委会工作的中央委员会就检察体制问题发生了意见分歧，大多数委员反对地方检察官只能由中央委任并只服从中央节制的办法，主张“双重”从属制，即一切地方工作人员一面服从其所属中央人民委员部，一面又服从地方的省执委会。列宁认为检察体制“这个问题如此重要”，所以还是“提议把他交到中央政治局去解决”。在就此而写的《论“两重”从属制与法律制度——致斯大林同志转中央政治局》②一文中，列宁对“两重”从属制提出措辞强硬的质疑，指出：“中央执委会该委员会中多数人的决定，不仅本身是最大的原则上的错误，不仅把‘两重’从属制的原则根本应用得不正确，并且破坏那确立法制和起码文明性的一切工作。”在列宁的强烈要求下，苏维埃检察体制最终设定为垂直领导制而不是“两重”从属制。

　　我国检察机关亦应依检察同一体原则完善自身体制。检察同一体原则为大陆法系国家检察制度所实行，要求检察机关作为一个统一整体而保持独立。检察一体化主要体现在人员的可替代性、行动的协调性和命令的服从性等特征上，这些特征共同构成检察官的整体性。如果检察机关不具有整体的独立性，当需要由检察官服从的命令非出自一端且不同命令相冲突时，上级检察机关或上级检察官的命令有时便不能得到贯彻。因此，检察机关的独立性是检察机关凝成一体的条件。从上命下从关系和检察机关整体独立两项特性看，检察同一体原则与垂直领导体制具有同样的内涵。

　　检察同一体原则还有更为具体的权力配置，检察一体化原则对检察机关内部关系的调整主要体现为：各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在，每个检察机关和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分，各级检察机关和全体检察官相互协调、配合，形成一体；上下级检察机关和检察官实行上命下从关系，下级检察机关和检察官在履行职权时承担遵从上级检察机关和检察官命令的义务，上级检察机关和检察官负有监督指挥下级检察机关的责任。在各级检察机关和检察官的纵向关系中，对这种权力的服从义务将检察机关和检察官纳入一个紧密连接的网络，这些权力包括：（１）上级检察机关和检察官有权监督和指挥下级检察机关和检察官，指挥、监督权力涉及的范围包括检察事务和行政事务。③（２）上级检察机关和检察官有权调取其指挥监督之下的检察机关、检察官正在办理的事务，以便亲自办理该事务；也有权将其指挥监督之下的检察机关、检察官正在办理的事务转交给其指挥、监督之下的其他检察机关或者其他检察官承办。事务调取权和事务转交权体现了上级检察机关和检察官对下级检察机关和检察官办理事务中的控制的绝对权威，也体现了检察机关和检察官在办理事务中的相互替代性。④（３）上级检察官可以委托下级检察官分管应由上级检察官分管的事务。其中，以受委托者的名义行使权力的“权限委任”，必须依法律预先的规定进行。（４）任免、惩戒权。任免、惩戒权既是体现检察一体化原则的重要权限，也是保障检察一体化原则得以实现的措施。

　　我国人民检察院组织法的修订，应当参照国外有关规定，将上述权力配置相应地明确规定在法律当中，特别是在法律中应当明确规定上级检察机关和检察官对下级检察官有指挥、监督权，盖因这些权力既体现了检察同一体原则，也是落实该原则的保障。检察机关是公诉权的行使者，有决定起诉、不起诉、支持公诉等多项职能，下级检察机关和检察官作出决定的正确性往往需要上级检察机关和检察官通过监督加以保障。上级检察机关和检察官具有的监督、指挥等项权力可以使下级检察机关和检察官的错误决定及时得到纠正，在一体化的组织结构内这种监督、指挥可以有效地贯彻。至于任免、惩戒权，一些国家的相关制度值得我们借鉴，如《俄罗斯联邦宪法》第１２９条规定：（１）俄罗斯联邦检察院组成统一的集中系统，下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长。（２）俄罗斯联邦总检察长根据俄罗斯总统的提名任免。（３）俄罗斯联邦主体的检察长由俄罗斯联邦总检察长任命并征得俄罗斯联邦主体的同意。（４）其余的检察长由俄罗斯联邦的总检察长任命。《俄罗斯联邦检察院法》第１２条也规定：“俄罗斯联邦各共和国检察长由俄罗斯联邦总检察长与该国最高权力机关协商后任命，任期五年，隶属于总检察长，并对他负责。”“边疆区、州、莫斯科市和圣彼得堡市、自治州、自治专区检察长以及相当于上述级别的检察长，由俄罗斯联邦总检察长任命，任期五年，隶属于总检察长，并对他负责。”“区、市检察长以及相当于上述级别的检察长，由俄罗斯联邦总检察长任命，任期五年，隶属于上一级检察长和俄罗斯联邦总检察长，并对他们负责。”一些国家在法律中甚至规定上级检察官有依法对下级检察官进行惩戒的权力，包括免职、停职、减薪、警告、训诫、记过等。葡萄牙宪法第２２５条第二项规定：“对检察署代理人的任命、履职、调动和晋升以及执行纪律处分，属共和国检察长职权。”这类规定有利于使上级检察官的指令能够得到贯彻，使检察机关对外能够保持整体的独立性，保障国家法制原则得以贯彻。

　　实践将会证明，确立检察同一体原则和强化宪法确定的上级对下级的领导体制，有利于增进检察机关办案的自主性。寻求检察机关办案自主性的体制保障，核心内容是“去地方化”，使“共和国”检察官和“国家”公诉人实至名归。

　　三、检察一体化原则下的检察官办案自主性

　　检察一体化原则显示了控诉机关和裁判机关在体制上的明显区别，控诉机关实行外部独立（检察机关作为整体对外享有独立性）和内部统制的集权式组织结构，在此结构框架内也通过自我克制对承办案件的检察官不加干预而在事实上赋予检察官一定的独立权力。裁判机关的独立则体现为法官个体的独立，实行排除外部和内部的司法统制的分权结构。

　　不过，检察一体化并不意味着检察官在处理检察事务时都是集体作业，实际上检察机关虽然采集权结构，但在集权结构的总框架内也赋予检察官一定的独立权力，检察官在履行职权时具有一定的独立性，如在日本，检察官在执行检察事务时被称为“各自独立的官厅”。按照日本学者田边庆弥原的说法，“官厅”的含义是“处理国家行政事务之义务之一个人或者数个人组织之机关，曰‘官厅’，即有职权之主体”�煟堡牎�

　　依笔者看来，目前检察官对于自己承办的案件缺乏自主决定的权力，即使案情简单的案件，也要经过向部门首长汇报、向检察长汇报乃至向检察委员会汇报，检察官虽因被确认有独立办案能力而被赋予办案资格，却无自主决定自己承办案件的权力，难以体现马斯洛“自我实现的价值”。我国检察体制的内部改革，应从向检察官下放权力开始，这可以先由公诉部门做起，取得经验后再扩及从事其他检察业务的检察官。在公诉部门，检察官对于审查起诉的案件有权自主作出起诉或者不起诉决定，检察长或者部门负责人对起诉书或者不起诉决定书进行审查，一般只进行形式审查，不对检察官的决定进行干预；检察官认为案件重大、疑难需要向检察长汇报或者提交检察委员会讨论的，报部门负责人审核后向检察长汇报或者经由检察长向检察委员会提交讨论。事后发现检察官徇私舞弊或者疏忽懈怠导致办案质量低劣，依处分权加以追究；需要追究刑事责任的，依法追究刑事责任。向检察官放权，可以使检察官的权力与责任结合在一起，使职责明确，增强检察官的责任心，减少内部汇报、决定环节，这对于案件数量激增的今日司法，无疑可以缓解检察机关的办案压力，使检察机关行动敏捷，效率提高。

　　我国正在进行的检察制度改革中的一项重要内容——推行主办检察官制度，试图在检察机关的领导体制内赋予一定数量的、经过精心挑选的、综合素质特别是业务素质较好的检察官以一定的独立处理分给他的案件的权力，这项改革对于发挥检察官个人的积极性和增强其职业自豪感及责任心，具有积极意义。⑤这项改革要深化和最终获得成功，主要取决于检察机关能够在多大程度上放权，即检察官能够在多大范围内以自己的名义独立处理分配给自己的案件。主办检察官制度的确立需要同检察一体化原则统一起来加以综合考虑，上级检察机关和检察官如何行使指挥权等权力和主办检察官之间事务移转权等问题需要作出相应的规定，检察长、部门负责人如何行使和自我约束不去行使干预主办检察官的事务的权力等内容，也应提供必要的规范，明确规定：

　　１．从事起诉事务的主办检察官（主诉检察官）在对侦查终结的案件进行审查后可以自行作出是否起诉的决定，除非上级检察机关或者检察官发出相反的指令。

　　２．起诉书和不起诉决定书经部门负责人审阅后，由检察长签发。

　　３．侦查机关或者检察机关的侦查部门对于不起诉决定提出不同意见的，检察长可以进行复查或者另行指派检察官进行复查并作出复查决定，必要时由检察长将案件移送检察委员会进行讨论并作出决定。不起诉决定作出后是否可以撤销，应依案件情形和刑事诉讼法规定而确定。

　　４．上级检察机关和检察官在必要时有权就下属检察机关和检察官承办的检察事务发出指令（例如起诉或者不起诉），下属检察机关和检察官应当服从。上级检察机关和检察官确有必要时可以行使事务调取和转交的权力。

　　当然，检察官的独立性通常是在检察一体化的框架内行使的，受检察一体化原则的限制，检察官独立性的前提在于上级检察官自我克制，不对履行职务的该检察官轻易行使指挥、调取等权力，这与法官的独立存在着明显的差别。当检察官与其上级检察官在检察事务上发生意见分歧的时候，检察一体化原则会要求承办案件的检察官接受上级检察官的指令或者由上级检察官行使事务调取权和事务转交权。在日本，解决这一冲突的办法通常是，受指挥的检察官改变自己的意见，或者辞去自己的职务。在法国，检察机关行政性的等级制度“并不排除检察官行动的自由，假如他们在书面上必须服从上一级领导的命令时，但在开庭审理案件时，却可以表达与之相反的意见，就如同一句古老的格言所说：‘笔头上可以服从，口头上可以表示异议。’法官章程第五条明确规定：‘开庭时，检察官讲话是自由的。’”⑥西班牙《检察部组织章程》第４０条也规定：检察官与自己的检察长发生严重分歧的，可以将该检察官调离工作。

　　组织法是否完美，试金石只能是实际的组织运作。多年来检察体制的运作，为组织法进一步完善提出了要求，存在的不足也显露无疑。组织法之修订，注重的是要解决什么问题，不针对这个问题展开的修订，是没有多大意义的。精研检察权的特性，提出组织法修订的最佳方案，弥补制度缺陷，是组织法修订提供的机会。抓住这一机会，使人民检察院的组织结构和体制设计臻于完美，不但是立法者的责任，也是检察机关乃至关心检察事业的所有热心人的责任，这也是本文作者殷殷期望的。

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　　�煟堡牑熑栅犔锉咔烀郑�汉译日本法律经济辞典�煟冥牐�北京：商务印书馆，１９１３．４９．

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