危害税收征管违法犯罪的打击与治理”三人谈“

编者按:2024年3月,最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》,备受社会关注。税收征管领域违法犯罪行为错综复杂,如何厘清办案难点,提升办案质效,为维护税收秩序、推动经济社会高质量发展提供有力司法保障,亟待研究。为此,本刊特组织“危害税收征管违法犯罪的打击与治理”三人谈,邀请专家学者就该司法解释相关问题进行深入探讨,敬请关注。

特邀嘉宾

王新

(北京大学法学院教授)

余双彪

(最高检法律政策研究室副主任)

张凌燕

(江苏省南京市雨花台区检察院副检察长)

问题一:涉税案件有哪些特点,案件办理中存在哪些难点?

主持人:涉税案件备受社会关注。目前,该类案件呈现出哪些特点?办案中存在哪些难题?

王新:税收是国家财政收入的最重要来源,渗透于社会生活的各个领域,直接关系到国计民生,也是国家进行宏观调控的重要经济杠杆。党的二十大报告明确提出:“依法将各类金融活动全部纳入监管,守住不发生系统性风险底线。”据此,应从政治站位的高度,提高对打击涉税违法犯罪的重要性认识。该类案件的主要特点表现为:

第一,专业性强。涉税犯罪案件往往涉及复杂的税收法律法规和财务会计知识,需要办案人员具备丰富的经验和专业知识才能有效办理。

第二,涉及多方合作。由于涉税犯罪案件涉及的领域十分广泛,常常需要税务部门、公安机关、法院、检察机关等多个部门协作配合,形成合力打击涉税犯罪。

第三,证据获取困难。由于涉税犯罪案件涉及的证据往往是财务数据、会计账目等复杂的资料,证据获取比较困难。办案人员需要具备较高的调查取证能力,通过深入调查和分析,获取有效的证据,实现案件的顺利办理。

第四,处理周期长。涉税犯罪案件涉及的税收问题复杂,证据和案情较多,办案周期较长,通常需要耗费较长的时间进行侦查、审理和执行。

鉴于涉税犯罪的复杂性,对于部分高发涉税犯罪的解释适用,在实体和程序上存在多种不同理解,实践中也存在不同做法,类案不同判的情况时有发生。以虚开增值税专用发票罪为例证,即使对于该罪存在限缩处罚范围的整体性共识,具体的解释路径也各执一词。具体而言,“行为犯说”认为,该罪并未规定以偷逃税款或骗取税款为目的的主观要件,虚开增值税专用发票无论是否实际造成国家税款损失,都已经破坏了国家税收征管秩序,无论行为人主观上是否存在特定不法目的,只要实施该行为且达到入罪的罪量标准,即构成犯罪既遂。“危险犯说”认为,司法机关应以一般的经济运行方式为根据,判断是否具有骗取国家税款的危险或造成国家税款损失的危险。如果虚开行为不具有上述危险,则不宜认定为该罪。“结果犯说”认为,认定该罪要求给国家税款造成损失。“目的犯说”认为,成立该罪要求行为人具有骗取国家税款的目的。“功能滥用说”认为,增值税专用发票的核心功能是抵扣税款,因此只有利用该核心功能进行虚开抵扣,即滥用抵退计征机制骗抵税款的,才能认定为虚开增值税专用发票罪。

对于危害税收征管案件办理程序上的问题,主要聚焦于税务机关的行政处罚与司法机关的刑事惩治之间的行刑衔接。危害税收征管各罪具有典型的法定犯属性,如何理解行政违法性与刑事违法性的关系成为该类罪名理解和适用难以绕开的问题。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)采取刑事违法从属性的观点,明确规定对逃税犯罪案件追究刑事责任,应以税务机关行政处理作为前提。这种行政先理的模式有助于发挥行政权行使的效率性及专业性,同时对行政权及司法权进行合理配置,并且体现了刑法的谦抑性原则。

余双彪:危害税收征管犯罪不仅扰乱国家税收征管秩序,更直接危害国家税收,侵蚀国家经济基础,破坏社会诚信体系,必须依法惩治。从检察办案情况看,危害税收征管刑事犯罪呈现“两集中两新”的特点:

一是罪名相对集中。近五年,检察机关受理审查起诉的危害税收征管犯罪案件占整个刑事犯罪案件、经济犯罪案件总数的0.6%、12%左右。其中,虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪和虚开发票罪两个罪名合计占91.9%,虚开增值税专用发票罪占比约为80%。

二是地域相对集中。涉税犯罪发案较多的地区主要集中在东南沿海省份及中西部经济大省,与当地的经济发展水平和招商引资政策等密切相关。一些犯罪分子利用不同部门或不同地区政策之间的差异等漏洞,通过虚开发票骗取政府财政返还、扶持资金补贴等违法犯罪时有发生。

三是犯罪呈现新特点。近年来,虚开发票骗税犯罪规模化、复杂化、链条化特征更为明显,犯罪手法不断演变,网络平台成为虚开发票新渠道;不法分子通过增加环节、细化分工,拉长犯罪链条,涉及企业更多、地域更广;“税收筹划”、黑中介起主导趋势,涉及虚开、骗税、虚假结汇、伪造公文、洗钱、走私、逃避商检等犯罪,多种罪名交织,打击难度进一步加大。

四是新业态逃税问题突出。贵金属、农产品、废旧物资、电子产品、石化、煤炭等行业仍是虚开发票骗税犯罪高发领域。跨境电商、直播带货等新兴经济业态迅猛发展,其业务形态、盈利模式、劳务关系等复杂多样,税收监管措施面临新挑战。文娱领域个别人员利用“阴阳合同”、股权增资等形式,借关联企业名义取酬获利,或利用“税收洼地”转变收入性质,设立“空壳公司”实施虚开发票行为,逃避个税监管屡见不鲜。

危害税收征管犯罪案件办理过程中,实体和程序上的难题因个案的不同而有所差别,突出表现在涉税犯罪专业性强,犯罪手段不断翻新,因法律规定相对原则,导致对某些罪名构成要件的认定存在认识分歧等。《解释》是1997年刑法修订以来,关于刑法第三章破坏社会主义市场经济秩序罪第六节危害税收征管罪的第一个综合性司法解释,将有力推动解决实践中遇到的难题。

张凌燕:涉税犯罪专业性强、争议点多,法律关系复杂。从笔者办理的重大骗税案件来看,此类案件存在以下几个特点:

一是犯罪分子专业化、职业化程度高。骗取出口退税不仅涉及税务专业知识,还涉及国际贸易、物流运输、报关出口、金融管理、外汇交易等各类专业知识。犯罪分子多长期从事对外贸易、实践经验十分丰富。且犯罪行为往往不仅涉及一案,有的还涉及其他跨省案件。案涉专业知识以及具体操作流程对司法人员而言,是办案首先要突破的难关。

二是犯罪链条长、地域广、隐蔽性强。骗取出口退税往往涉及采购、生产、销售、运输、报关出口、资金对敲、外汇结算、退税、走私回流、境内散货等多个环节,犯罪链条长,参与人员众多。由于环节多,该类犯罪大多是“合作”模式,犯罪分子往往分散在全国各地,只参与其中一环。

三是案涉海量数据和账户,追踪犯罪难。骗取出口退税犯罪中,退税是犯罪非法获利点,犯罪分子需要通过大批量外贸合同、高频次出口、快速退税才能实现犯罪目的,伴随而来的便是海量数据,在庞大的数据面前,司法办案人员要与时间赛跑仔细研判、发现异常、追踪犯罪,难度极大。

司法办案中,常见的骗取出口退税犯罪模式有四种:低值高报、买单配票、道具出口、真实出口走私回流。犯罪模式不同,办案中既有共性难题,也有个性化难题;既有实体方面的难题,也有程序方面的难题。主要概括为:

一是单笔犯罪查证难。骗取出口退税犯罪打击难度大、前期研判时间长,立案侦办时,大多处于犯罪已停止、证据已销毁、犯罪嫌疑人已串供的状态。办案机关要在短时间内通过有限的证据摸准犯罪模式,至少查清一笔“保底犯罪事实”。该事实既要合同、发票、单证、退税统一,还要资金对敲、外汇结算吻合,更要主观明知、犯罪分工明确。短时间内在海量数据中筛选出最有价值的证据链,难度相当大。

二是认识分歧大。在证据规格、性质判断、数额认定方面,公检法三机关经常存在不同认识。例如,通过犯罪嫌疑人供述及相互指认能否认定其主观明知,是否必须客观证据到位;在犯罪嫌疑人零口供情况下,单独从骗税各环节来看,似乎都是合法的贸易,此时能否通过交易异常性并结合犯罪嫌疑人长期从事该行业具备专业知识而推定其主观明知;由于犯罪链条长,是否要求犯罪嫌疑人对每一个环节都清楚才能定罪;在资金大量互通情况下,出口退税、资金对敲、钱款转移是否必须流水清晰、笔笔对应才能认定犯罪金额,这些都需要在实践中反复沟通、统一认识。

三是多部门协作要求高。骗取出口退税案件办理需要合同、运输、发票、出口、税务、结汇、资金等各类数据,需要协调整合公安、税务、海关、金融、外汇、市场监管等多个部门的办案力量共同参与。从笔者办理的骗税案件来看,境内多部门协作已基本达成共识。当前办案面临的主要难题一方面是跨境取证难,另一方面是跨境司法协作难。

问题二:如何准确区分罪与非罪、此罪与彼罪?

主持人:危害税收征管类犯罪属于典型的行政犯,且刑法规定了十余个罪名,在审查认定过程中,如何区分行政违法和刑事犯罪的界限?如何区分此罪与彼罪?面对犯罪竞合的情况,如何准确判断认定?

王新:犯罪构成是划分罪与非罪、区分此罪与彼罪的法律标准。为此,明确危害税收征管类犯罪的具体要件,同时基于对行为社会危害性的判断,成为划定犯罪圈的关键考量因素。《解释》在以下方面区分罪与非罪、明确行政违法与刑事犯罪的界限:

第一,《解释》第16条第1款吸收了最高检、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第60条的相关规定,及时更新、统一了对非法购买增值税专用发票罪、购买伪造的增值税专用发票罪的追诉标准。

第二,限缩虚开增值税专用发票罪的处罚范围。《解释》突出该罪打击的对象是利用增值税专用发票抵扣税款的核心功能而进行虚开的行为,将为虚增业绩、融资、贷款等目的而虚开的行为,排除在该罪打击范围之外,防止轻罪重判,既符合罪责刑相适应的刑法原则,也符合党中央促进民营经济发展壮大的精神,合理划定了犯罪圈。

第三,《解释》补充规定了“数量+面额”的二元追诉标准,即允许以伪造发票的数量适度补足票面金额。例如,《解释》第17条、第18条分别对于如何认定非法制造、出售非法制造的用于骗取出口退税、抵扣税款发票罪与持有伪造的发票罪中的“数量较大”“数量巨大”作出详细规定,缓解了部分情形下单一数额标准的判断僵化性,更好地根据案件的不同情况实现罪刑相适应,进一步完善了刑事犯罪的认定标准,明确了行政违法与刑事犯罪的界限。

至于如何区分此罪与彼罪,则必须回到对犯罪构成要件的理解上来,深刻掌握涉税犯罪的内部逻辑。例如,涉税犯罪中的发票类犯罪罪名数量较多、罪名之间的关系较为复杂,必须分别从行为对象与行为形态两个角度加以理解。刑法规定在5种行为形态(虚开、伪造或擅自制造、非法出售、非法购买、非法持有)与3种行为对象(增值税专用发票、用于骗取出口退税或抵扣税款的其他发票、普通发票)之间有所选择地进行多重组合搭配。只有逐一厘清各犯罪的成立要件,才能精确区分此罪与彼罪,统一案件裁判标准。

面对犯罪竞合的情况,一方面,《解释》第16条第2款要求对非法购买真、伪两种增值税专用发票的数额累计计算,不实行数罪并罚;另一方面,《解释》第16条第3款规定非法购买伪造的增值税专用发票又予以出售的行为,以出售伪造的增值税专用发票罪定罪处罚,实际上明确了“购买+出售”的牵连犯属性,故应以目的行为即“出售行为”定性。同理,对于非法购买增值税专用发票用于骗取抵扣税款或者骗取出口退税款,同时构成非法购买增值税专用发票罪与虚开增值税专用发票罪或骗取出口退税罪的,也不能进行数罪并罚,而应当根据其中的处罚较重的规定定罪处罚。

余双彪:在我国,数额犯、情节犯的立法例决定了行政违法和刑事犯罪在某种程度上以数额或情节是否严重为划分标准。如《解释》第11条规定,虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票,税款数额在10万元以上的,应当依照刑法第205条的规定定罪处罚。10万元就是区分罪与非罪的重要标准。当然定罪与否,构成此罪还是彼罪,还是要根据每个罪名的犯罪构成要件不同,结合具体个案事实以及证据等综合认定。

对于犯罪竞合问题,刑法理论有相应的处理原则。《解释》起草过程中也充分考虑了这个问题。比如《解释》第11条第5款规定,以伪造的增值税专用发票进行虚开,达到本条规定标准的,应当以虚开增值税专用发票罪追究刑事责任。第14条第7款规定,变造增值税专用发票的,按照伪造增值税专用发票论处。第16条第3款规定,购买伪造的增值税专用发票又出售的,以出售伪造的增值税专用发票罪定罪处罚;非法购买增值税专用发票用于骗取抵扣税款或者骗取出口退税款,同时构成非法购买增值税专用发票罪与虚开增值税专用发票罪、骗取出口退税罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。实践中,要综合案件具体事实情节,根据收集和取得的证据情况综合判断,实现罪责刑相适应。

张凌燕:危害税收征管类犯罪属于典型的行政犯,审查认定过程中,可以通过“五必查”,即通过“查法规先找违法再入刑责、查行为先找异常再看性质、查通联先找突破再定明知、查资金先找沉淀再算金额、查关系先找交集再分罪名”来厘清行政违法和刑事犯罪的界限、区分此罪与彼罪。具体审查过程中,可从以下三个方面着手:

一是坚持“以审判为中心”,构建客观证据为基础的证明体系。骗取出口退税案件的办案难点之一是如何证明“犯罪嫌疑人明知出口骗税”。检察官应当坚持“以审判为中心”的理念,从案件引导侦查之初就提出以客观证据为基础构建全案证明体系。不论是主观明知的证据,还是单笔犯罪事实的证据,均要求公安机关注重收集客观证据,特别是注意查找、固定聊天记录。实践证明,犯罪嫌疑人在归案之初大多抱有侥幸心理、不愿主动认罪,但在客观证据面前往往选择认罪认罚。此外,在整个犯罪团伙成员行为区分、主从犯认定、犯罪数额认定等方面,客观证据的作用同样重要。构建客观证据证明体系时,尤其要注意证据来源合法以及证据的完整性。

二是及时介入引导侦查、全流程跟进。骗取出口退税案件的办理是多部门、团队化联合作战的典型。由于案件专业性强、难度系数高、证据种类多、规模大,对检察官综合审查能力和法律理论功底的要求都随之提高。检察机关办理此类案件,可以组建办案团队,按照骗税犯罪各个环节进行分工审查。为了统一审查标准和进度,可以先邀请税务、海关、金融专家就案件相关专业知识进行授课,再通过自学进一步掌握基础理论,还应当收集、研读类案判决,对定罪关键环节做到心中有数。实践中,检察机关与公安机关、税务等部门应全流程协作,实质化、及时介入侦查,在侦查之初就取证方向与内容、证据规格以及电子数据、鉴定意见规范性达成共识,提高取证效率、避免取证瑕疵、强化证据规范性。检察官在引导侦查取证过程中应全流程跟进,既要了解自己负责审查环节的证据,也要了解整个骗税模式架构,确保吃透案情,能够客观审慎地进行定罪、量刑分析。

三是多维度反复验证,全方面审查案件。骗取出口退税案件中出口行为在前、退税行为在后,存在时间差,也存在多笔出口合并退税现象;资金量巨大、资金流转频繁。因此,审查过程中既需要单笔证据逐一印证的审查思路,也需要多维度验证、全方位综合分析的审查思路。前者相对简单、容易掌握,后者则相对复杂。在认定整体犯罪金额时,应综合考量涉案企业的增值税税负率、企业所得税税负率、存货周转率、净资产周转率四个维度,更准确地判断对外贸易真实与否,以验证内心确信、排除合理怀疑。在区分此罪与彼罪时,应以证据构建的事实为基础,以个罪的构成要件为前提,反复论证、仔细研究,确保适用法律准确。审查过程中,还应注意审查涉案房屋、账户、财物的查封、冻结、扣押手续,期限起止、续冻续扣等细节,结合案件事实和证据提出恰当的处置建议。

问题三:如何认定和惩治“阴阳合同”?

主持人:近年来,文娱领域利用“阴阳合同”逃避个税监管的情况时有发生,结合《解释》,该如何认定和打击此类行为?

王新:“阴阳合同”是当事人以虚假意思表示隐藏真实意思表示的行为,是指在民商事交易中,合同双方当事人出于少缴税款等目的,签订虚假意思表示的“阳合同”以及反映真实意思表示的“阴合同”,并通过“阳合同”记载的酬劳数额向税务部门进行纳税申报。以文娱领域为例,个别高收入人员与演出单位签订金额不等的两份合同,金额较小的“阳合同”用于向税务机关备案登记;金额较大的“阴合同”才是真实劳务价格。

意思表示真实被认为是民事法律行为的有效要件。由于“阳合同”是双方虚假意思表示订立的合同,根据民法典第146条第1款,该合同应被认定为无效。与此同时,应根据其所规避的法律来判断“阴合同”的效力。当“阴合同”系出于规避个税监管而非行政审批时,宜肯定该“阴合同”的效力,并据此征缴税款。《解释》所针对的编造虚假计税依据进行逃税的案件时有发生,特别是近年来文娱领域发生的几起以签订“阴阳合同”等形式隐匿或者以他人名义分解收入、财产进行逃税的案件,社会影响很大。对此,《解释》旗帜鲜明地将签订“阴阳合同”作为逃税方式之一,为司法机关今后办理此类案件提供了确切的依据。同时,还应该在以下四个方面予以完善:

第一,建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制。健全守信激励和失信惩戒制度,充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用。建立健全纳税缴费信用评价制度,依法加强对高收入高净值人群的税费服务与监管。

第二,加强重点领域风险防控和监管。对逃税问题多发的行业、地区和人群,根据税收风险适当提高“双随机、一公开”(随机抽取检查对象、随机选派执法人员,并且及时向社会公开抽查检查结果)抽查比例,加强预防性制度建设,加大依法防控和监督力度。

第三,依法严厉打击涉税违法犯罪行为,充分发挥税收大数据作用,依托税务网络可信身份体系对发票开具、使用等进行全环节即时验证和监控,实现对虚开骗税等违法犯罪行为惩处从事后打击向事前事中精准防范转变。

第四,从有效打击的角度看,应进一步强化中介服务机构的责任。在税法规范体系不断完善、“金税工程”建设不断推进的当下,以“阴阳合同”等方式逃避个税监管离不开专业人士的积极参与,因此有必要将专业从事此类服务的中介机构及其员工的协助逃税行为纳入规制范围。

余双彪:有效惩治“阴阳合同”,须在教育、监管、惩治和预防等方面下功夫,做到完善制度与强化监管并重,加强教育与依法严惩并举。

一是加强宣传教育,使反对“阴阳合同”成为普遍共识。从近年来司法实践看,单位犯罪在危害税收犯罪中占比较高。据统计,危害税收犯罪占民营企业犯罪的前三位。因此,可以单位为重点,联合相关行业协会,对逃税风险高的单位进行税收普法,促使其自觉遵守法律规定,带头反对“阴阳合同”。

二是强化监督管理,提升对“阴阳合同”的监管能力。治理“阴阳合同”等行为,既需要公安机关、中国人民银行、金融监督管理等部门在事中协助税务机关确认纳税人的身份、金融账户信息,也需要相关部门在事后依据纳税情况对纳税人联合进行激励或惩戒,使意图逃税者无空可钻、无处遁逃。特别是要监管行业薪酬,推动相关行业薪酬价格合理化、发放流程规范化、行业收入透明化。此外,重点规范影视企业、平台公司等主体的扣缴行为,从源头上避免逃税现象发生。同时,善用数字技术,对相关企业加强数据筛查,提高监管效率和准确性。

三是加大惩治力度,依法严惩利用“阴阳合同”进行逃税的行为。通过“阴阳合同”逃税的行为较为隐蔽,应优化税务举报机制,通过健全举报管理规定、畅通税务举报渠道、合理提高举报奖励金额、加强举报人权益保护等,激发知情者举报积极性、能动性,破解“发现难”问题。一方面,发挥行政处罚作用,严格落实处罚措施,提高以签订“阴阳合同”等形式逃税的违法成本;另一方面,强化刑事惩处功能,发现一起,查处一起,依法严惩。

四是构建预防制度,努力从源头上防止“阴阳合同”。完善纳税制度,明确文娱行业不同收入模式下的税收计算方案,在纳税申报环节帮助相关行业从业人员正规纳税,减少纳税过程中的不法操作。完善失信联合惩戒规定,全面建立纳税人信用记录、完善纳税信用综合评价制度、划分纳税信用等级、健全失信联合惩戒对象认定机制、贯通失信“黑名单”知悉渠道,对税收违法者发挥威慑和惩戒的双重作用。完善税费收入质量监控机制,实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询。

(全文共五个问题,现摘发前三个问题,全文见《人民检察》2024年第11期或人民检察微信公众号)