【三人谈文字版】:“检察信访工作法治化”三人谈

编者按:党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调,推进信访工作法治化。新时代新征程,检察机关如何深入学习贯彻习近平法治思想,坚持和发展新时代“枫桥经验”,推动涉法涉检信访矛盾在法治轨道上解决,是需要深入研究的课题,本刊邀请专家学者就相关问题进行探讨,敬请关注。

特 邀 嘉 宾

那艳芳

(最高人民检察院控告申诉检察厅厅长)

史嵩宇

(国家信访局研究室主任)

王钦杰

(山东省人民检察院副检察长)

问题一:如何理解检察机关在推进信访工作法治化进程中的作用?

人民检察:中共中央、国务院《信访工作条例》明确,本条例适用于检察机关开展信访工作。在推进信访工作法治化进程中,检察机关应发挥什么作用?涉检信访案件办理中存在哪些难点?

那艳芳:党中央历来高度重视信访工作。推进信访工作法治化,是以习近平同志为核心的党中央对新时代新征程信访工作作出的重要决策部署。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“推进信访工作法治化”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于着力推进信访工作法治化的意见》,对推进信访工作法治化提出明确要求。深入推进信访工作法治化,是学习贯彻习近平法治思想的必然要求,是推进中国式现代化的必然要求,也是贯彻落实《信访工作条例》、坚持和发展新时代“枫桥经验”的必然要求,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关,以检察履职推进信访工作法治化,既是法律责任,也是政治要求。

第一,必须严格落实“谁主管、谁负责”信访工作责任,坚定不移推进检察环节信访工作法治化。《信访工作条例》规定,要构建“党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”。检察机关是信访工作联席会议的成员单位,检察环节信访工作是信访工作格局的重要组成部分,必须在检察环节贯彻落实好信访工作法治化的各项要求。最高人民检察院党组和应勇检察长高度重视信访工作,多次深入地方调研、接访下访,强调要把深入推进检察环节信访工作法治化作为坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的重大政治任务。最高检制发《关于充分发挥检察职能作用深入推进信访工作法治化的意见》和检察信访工作法治化“路线图”“导引图”及工作指南,全面推动信访工作法治化在检察机关落地落实。

第二,必须坚持“高质效办好每一个案件”,推动群众诉求在法治轨道上解决好。各级检察机关须牢固树立法治意识、法治思维,严格落实《信访工作条例》规定和信访工作法治化要求,强化法律在化解矛盾中的权威地位,依法按规定、按程序、按时限办理涉法涉诉事项,化解矛盾纠纷、维护群众权益、规范信访秩序,在实体上确保实现公平正义,在程序上让公平正义更好更快实现,在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。

第三,必须充分发挥法律监督职能作用,为信访工作法治化提供坚实保障。各级检察机关应认真贯彻落实党中央关于信访工作法治化的重要决策部署,依法忠实履行法律监督职责,以刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”协同履职,为大局服务、为人民司法、为法治担当。全面提升法律监督质量和效果,强化对相关诉讼领域案件和信访事项的预防、受理、办理、监督追责、维护秩序“五个法治化”,为深入推进信访工作法治化提供强有力的检察保障。

2024年上半年,全国检察机关以担当实干精神推进检察信访工作法治化,成效初步显现,接收涉检信访、集体访及申诉案件均呈现下降趋势,在维护群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面取得新成效。与此同时,涉检信访案件办理仍存在以下难点:

一是首办责任落实不到位,申诉信访上行问题仍然突出。首办环节具有化解矛盾在早、在小、在当地的天然优势,但有些首办检察院存在就案办案、机械司法,未按规定调取原案卷宗进行审查,亦未听取申诉人或其委托代理人意见的情况,止于程序性办结,依法办理不到位、释法说理不到位、矛盾化解不到位,甚至将化解责任推到上级检察院,导致申诉信访上行,“倒金字塔”结构没有得到根本性改善。

二是法治化实质性化解矛盾纠纷的能力有待提升。有些办案人员法治化实质性化解矛盾纠纷理念尚未树牢,通过法律文书说理、公开听证等方式化解矛盾的意识和能力不足,对案件矛盾焦点、当事人合理诉求研判、关注不够,综合运用领导干部接访包案、检察听证、释法说理等方式化解矛盾的办法不多、力度不够,导致当事人不认可、不接受检察机关办案结果。

三是检察信访信息化、智能化有待加强。网上信访信息系统有待进一步升级完善。12309检察服务热线系统功能单一、各地分散建设、独立运行,热线电话数据不能互联互通。检察机关与公安机关、法院等政法部门之间尚未实现数据互联互通、共享共用。运用信访大数据了解群众诉求、研判信访形势、排查矛盾纠纷、检视司法办案、提供决策参考的能力还存在不足。

史嵩宇:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作法治化,作出一系列重要决策部署,深入推进诉访分离、依法分类处理等信访工作制度改革。检察机关作为法律监督机关,在推进信访工作法治化进程中具有重要地位、发挥重要作用。

首先,检察机关是推进信访工作法治化的重要主体。检察机关既承担法律监督职责、司法职能,也承担信访工作职责,检察机关信访工作是信访工作的重要组成部分,检察机关信访工作法治化是推进信访工作法治化的重要方面。2023年以来,国家信访局与中央全面依法治国委员会办公室牵头研究制定了信访工作法治化“路线图”和工作指南,组织编写了《信访工作法治化学习读本》《信访工作法治化典型案例汇编》,中央信访工作联席会议办公室建立信访工作法治化联络员制度和工作专班,推动提升信访工作法治化水平。最高检作为重要成员参与了这些工作,研究细化检察机关依法依规处理信访事项“导引图”及说明,系统推进了检察机关信访工作法治化。

其次,检察机关是预防矛盾纠纷的重要力量。源头预防是化解矛盾最有效最经济的办法,也是做好信访工作的治本之策。推进信访工作法治化要尽最大可能避免和减少矛盾纠纷的发生。检察机关是法律监督机关,通过加强对执法司法活动的制约监督,常态化开展信访案件评查、办案质量评查,能够及时发现问题和线索,提出规范执法司法、完善社会治理工作的意见建议,运用抗诉、再审检察建议等手段方式,督促纠正或者补正执法过错和瑕疵。特别是最高检积极推进涉法涉诉信访源头治理,制定印发《办理刑事申诉案件反向审视工作办法》,全面检视执法司法活动中存在的履职不到位、制约监督作用发挥不充分等问题,不仅对确有错误的案件启动监督程序,更注重对同类案件反映的普遍共性问题开展类案监督,倒逼严格依法公正规范司法,推动办案质效明显提升,从源头上减少了信访案件发生。

再次,检察机关是打通信访工作法治化“路线图”的重要一环。信访工作法治化“路线图”打通了矛盾纠纷化解流程,涵盖了法院、检察机关、公安机关、信访部门、行政机关等。“路线图”是保护群众合法权益的“为民图”、干部履职的“责任图”和按时完成的“时限图”,规范了信访事项受理办理。按照《信访工作条例》和“路线图”要求,检察机关对信访部门转送的属于职权范围的涉法涉诉信件,应依法接收、告知;对群众直接提出的属于职权范围的信访事项,应告知信访人接收情况以及处理途径和程序。对应当通过检察机关刑事立案程序或者法律监督程序处理的,涉法涉诉信访事项未依法终结的,依据有关规定分别导入相应法律程序处理。对依法应通过诉讼解决的信访事项,信访人向检察机关提出法律监督请求,符合受理条件的,检察机关应依法及时作出审查决定。

最后,检察机关在维护信访秩序方面发挥重要作用。推进信访工作法治化,既要规范机关、单位的信访工作行为,坚持依法按程序办事;也要规范信访人的信访行为,引导其依法理性表达诉求。对已结案件但当事人没有解开心结的,检察机关应做好释法说理、劝导说服等工作,引导信访人接受依法公正处理结果,推动息诉息访。对于少数滋事、缠访闹访及歪曲事实、诬告陷害他人的信访人,会同公安机关、法院,按照治安管理处罚法以及关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的相关规定,依法处理、追究法律责任。

问题二:群众信访“件件有回复”制度是推进信访工作法治化的重要抓手,如何持续深化落实这一制度?

人民检察:近年来,最高检持续深化群众信访“件件有回复”制度,成效如何?还可以从哪些方面持续深化?

那艳芳:群众信访“件件有回复”制度是以人民为中心的检察实践,是信访法治化进程中的制度创新,是坚持群众路线、回应群众期盼,以群众工作统领新时代检察信访工作的有效尝试。近年来,最高检从健全工作机制、充实信访工作力量、加强信息化建设、强化督导检查、听取信访群众意见等方面,狠抓群众信访“件件有回复”工作的落地落实。实践证明,群众信访“件件有回复”在积极回应群众期待、解决群众实际问题、化解信访矛盾、维护社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。下一步,检察机关将按照信访工作法治化要求,持续推动群众信访“件件有回复”从“做得到”向“做得好”转变。

一是以“如我在诉”的情怀,推进“件件有回复”工作更显温度。“如我在诉”是一种态度,也是检察机关办好群众信访案件的必然要求、应有标准。要坚持和发展新时代“枫桥经验”,真正把老百姓的事当成自己的事,换位思考、将心比心,设身处地考虑信访背后可能存在的问题,兼顾天理国法人情,把以人民为中心落实到每一个信访案件办理中、落实到每一次回复答复中,努力让公平正义看得见、摸得着、感受得到。

二是以“信访工作法治化”为引领,推进“件件有回复”工作更契法度。回复答复是信访工作中的重要一环,要按照信访工作法治化的要求,不断提高回复答复质效。对于接收的群众信访,在规定期限内向信访人讲清楚受理情况、移送去向、承办部门、办理情况和救济渠道等。提升法律文书、信访答复函的质量,强化对办理结果的释法说理,高质效回应人民群众诉求和期待。以及时、规范的回复答复促进程序依法推进,以程序依法推进保障实体有效解决。

三是以“案结事了”为根本,推进“件件有回复”工作更有力度。件件回复不是关键,案结事了才是根本。高质效办好每一个申诉信访案件,将矛盾纠纷法治化实质性化解贯穿履职办案全过程,坚持以法为据、以理服人、以情感人,努力既解“法结”又解“心结”,实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一,促进社会和谐稳定。

史嵩宇:群众信访“件件有回复”是贯彻《信访工作条例》的必然要求,是践行“人民检察为人民”理念的具体体现。近年来,全国检察机关认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署,切实履行承诺,全面推行群众信访“件件有回复”制度,及时回应群众诉求,信访事项受理办理更加规范有序。特别是最高检以上率下,带动各级检察机关院领导包案办理首次信访和疑难复杂信访案件,深入推进“实质性化解”工作,推动解决一批“钉子案”“骨头案”,有力维护了群众合法权益,信访矛盾化解质效明显提升,人民群众安全感和满意度明显增强。

下一步,应持续深化落实“件件有回复”制度。一是建议进一步完善工作机制、规范工作流程,推动落实“件件有回复”制度全覆盖。加强督导检查,对群众信访应回复未回复、回复不及时等问题进行督促整改,推动群众信访“件件有回复”制度全面落实落地。二是建议进一步提升告知回复质量,实现由“做得到”向“做得好”转变。“件件有回复”既要程序性告知,更要实体性答复,不能以程序性告知代替实体性处理。3个月内有明确处理结果的,应及时告知群众,既要告知结论,也要说明理由,通过释法说理让群众做到知其然、知其所以然,让群众在每一起案件办理中感受到公平正义,切实做到案结事了、定分止争。3个月内仍未办完且尚在办理期限内的,应及时告知群众办理进展和办理期限,不能以过程性工作代替处理意见。三是进一步加强信息化支撑,提高告知回复工作的规范化、智能化水平。充分发挥信息系统平台优势,使群众信访在网上流转、智能化回复,实现全流程可查询、可监督。

王钦杰:民生利益无小事,一枝一叶总关情。2023年以来,山东省检察机关聚焦群众信访“件件有回复”工作,按照“一把手”工程抓落实、“一盘棋”思想抓推进、“一条龙”流程抓机制、“一次性”解决抓规范的要求,有力促进了检察机关办信接访、审查办案、解决问题、化解矛盾等工作整体推进。如今,人民群众对信访“件件有回复”工作有了新的更高期盼。这要求办信人善于聆听来信人声音、精于梳理案件症结、敏于捕捉法律监督线索,用心用情高质效办理好每一封群众来信,切实提高群众来信回复质效。具体而言,就是要做到以下几点:

一是锤炼“办信就是办案”的工作作风。信访工作是“送上门来的群众工作”,群众信访是“送上门来的案件”。信访是办案的前端,办案是办理信访的延伸,办理群众信访,就是要结合检察职能,以办案的高标准高质效办好每一封来信、接好每一次来访,讲清楚处理结果、转办去向、在办主体、办理程序、救济途径等,把回复答复工作做到群众心坎上,打造“信访+办案”有机结合的全新信访工作模式,做到在处理信访中体会民心、把握民生,在处理信访中发现问题、改进工作。

二是推动“件件有回复”与“信访工作法治化”的有机融合。在预防、受理、办理、监督追责、维护秩序五个层面聚焦发力,持续畅通12309检察服务中心“信、访、网、电”诉求反映渠道,打通检察信访“路线图”,改革信访评价“指挥棒”,推动信访流程再造,确保群众的每一项诉求都有人办理、群众的每一项诉求都依法推进,形成全流程可查询可跟踪的信访处理闭环,以程序推进保障实体解决。

三是做好“件件有回复”的“后半篇文章”。处理群众信访,不能简单答复了之。对于“检察护企”“检护民生”两个专项行动涉及的信访以及需要重点关注的涉检信访,应密切关注信访办理情况,及时督促指导下级检察机关依法履行法律监督职能,以高质量检察履职解决好关系人民群众切身利益的操心事、烦心事、揪心事,以群众满意度作为衡量办理效果的硬指标,持续擦亮群众信访“件件有回复”金字招牌。

问题三:如何进一步完善检察信访听证制度?

人民检察:检察听证是帮助当事人解“法结”“心结”的重要方式,在办理信访案件过程中,检察机关一般在什么情况下开展听证?检察信访听证实践中存在哪些难题,该如何破解?

那艳芳:《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出:“引入听证等方式审查办理疑难案件,有效化解矛盾纠纷。”检察听证是检察机关履行法律监督职责、加强和改进案件审查工作、提升案件办理质效的重要举措,也是检察机关更好地运用法治方式、多方智慧消弭积怨、化解矛盾,促进罢访息诉的重要方式。以听证形式公开审查,能够使检察机关广泛听取各方意见,有效促进依法办理、第三方评判、群众见证等形成合力,让公平正义以人民群众看得见的方式实现。

近年来,各级检察机关控告申诉检察部门探索简易听证工作,在接待来访群众的同时,就地组织公开听证,促进信访矛盾在接访时就能及时有效解决;探索建立“上门听证”,对于身体不便或居住偏远的信访人,主动到信访人家中开展听证,把矛盾化解在信访群众“家门口”。2024年上半年,全国检察机关控告申诉检察部门共开展信访听证案件8714件,简易听证6714件,上门听证1581件,有效化解矛盾,促进和谐稳定。

但是,目前检察信访听证工作还存在制度机制不健全、适用听证比例偏低、听证质效有待提升等问题。下一步,要提高认识,高度重视,将检察信访听证作为“高质效办好每一个案件”的重要方式和手段,充分利用第三方力量推进矛盾纠纷法治化实质性化解。

一是坚持规范性与灵活性并重,健全完善信访听证制度。检察听证的本质要求是更加规范、更好效果地依法化解矛盾纠纷。为此,要进一步健全完善相关制度规范及配套机制,建立听证长效机制,规范高效开展此项工作。推动各地检察机关建立相对稳定的听证员队伍,优化听证员组成结构,保障信访听证能够及时就地有效召开。探索扩大信访听证案件适用范围和简便易行的操作方式,完善实施细则,推动信访听证工作长效化、制度化。

二是坚持质量与数量并重,加大信访听证力度。坚持“应听证、尽听证”,将公开听证作为办理申诉信访案件的常态化方式,对首次申诉、重大疑难复杂和久诉不息的信访案件,除具有不宜公开的情形外,只要信访人同意的,就应当举行公开听证,真正让听证成为提升检察机关办案质效、促进司法公开公正的重要抓手。各级检察院检察长应发挥示范引领作用,将公开听证作为领导干部接访包案的规定内容,围绕疑难复杂案件,带头主持公开听证,及时化解矛盾纠纷。通过专题讲座、现场观摩、听证实训等形式,对检察官进行培训指导,提升检察官通过公开听证办理案件的能力。

三是坚持监督纠错与化解矛盾并重,提升信访听证效果。通过当面听取当事人和听证员意见,发现案件存在错误或瑕疵的,依法监督纠错,以公开促公正、赢公信。推动公开听证与释法说理、司法救助的深度融合,解开信访人“法结”“心结”“情结”,解决信访人实际困难,实现矛盾纠纷的多元化解,让公平正义看得见、听得懂、真实可感。通过检察听证,及时开展法治宣传,用群众身边的案例教育群众知法守法。

史嵩宇:信访听证是指有权处理的机关、单位以听证会的形式听取信访事项主要相关方的陈述,通过质询、辩论、评议、合议等方式,查明事实、分清责任,形成集体听证结论,制作听证意见,依法处理信访事项的程序。《信访工作条例》规定,在信访事项处理程序和信访复核程序中,对重大、复杂、疑难的信访事项,可以举行听证。国家信访局完善条例配套措施,在《信访事项网上办理工作规程》《依法分类处理信访诉求工作规则》等文件中对信访听证作了规定。各地区各部门加强信访听证制度建设,结合实际、积极探索,制定、修订了一系列信访听证规范性文件。

信访听证可以更好化解涉法涉诉信访案件特别是疑难复杂信访问题,更好维护群众合法权益,为信访群众和有关机关单位搭建了一个平等的对话平台,对于充分听取双方当事人的诉求意见、加强双方之间的交流沟通、降低处理信访问题的成本、增强各方对处理问题的认可度、提高化解问题的权威性以及加强对听证当事人的法治宣传教育等方面,都能起到很好的积极作用,是一项行之有效的信访工作制度。

在完善检察信访听证制度方面,建议从以下三方面着手:一是明确听证范围。对重大、复杂、疑难的信访案件,久拖不决、争议较大的信访案件,通过听证的形式明法析理,解开心结。在听证过程中,信访听证员以事实为依据,以法律和有关政策为准绳,解释哪些行为是合法的,哪些行为是不合法的,在维护当事人合法权益的同时,也使他们认识到存在的问题和应负的责任,并客观公正提出处理信访事项的意见建议。二是明确听证人员。工作实践中,一些地方和部门在举行信访听证时,邀请“两代表一委员”、法律工作者、心理咨询师、社会工作者,一些专业协会和行业协会的人员以及“五老人员”(老干部、老战士、老专家、老教师、老模范)等作为听证参加人,充分发挥各专业人员优势进行释法明理、定分止争,提高了听证意见的权威性和说服力,能够更加有效化解信访问题,建议总结推广成为制度性规范。三是做好衔接配套。进一步完善检察信访听证流程,明确在矛盾化解的哪个环节开展信访听证,以及信访听证的效力、听证结果的使用等。同时,做好听证结论与相关法律法规的一致性审查,防止矛盾冲突。

王钦杰:根据最高检《人民检察院办理控告申诉案件简易公开听证工作规定》,山东省检察院研究制定《关于开展简易听证的指导意见》,经过实践,获得广泛好评。实践证明,简易公开听证是对群众信访“件件有回复”工作的进一步升华,既从程序上解答,又从实体上予以回应。通过简化听证程序,及时就地开展,将“前台”群众接待与“后台”司法办案深度融合,极大地提升了有效、当场、就地化解矛盾的概率,避免信访案件办案程序空转、矛盾上行等问题。特别是对初次来访者来说,及时主动开展公开听证,将法律思维、法律规定、法律语言转变为有温度的生活语言,既能让信访群众感受到检察机关化解矛盾纠纷的诚意,又可以通过听证员不同角度的释法说理消除信访群众心中的顾虑,在首办环节打开信访群众的“法结、心结、情结”,让信访矛盾在第一时间、问题属地得到化解。

当然,实践中,信访案件听证工作也遇到了一些难题,主要体现为以下几个方面:一是听证的合力仍有待进一步加强,控告申诉检察部门“单打独斗”,导致听证的成效不明显;二是听证的效果仍有待进一步优化,听证后案件回访的情况较少,矛盾化解工作的跟进落实仍需加强;三是制度机制和配套保障有待进一步完善,听证员职业荣誉感较弱,参与案件评议的主动性、积极性不够,检察人员主动开展听证的积极性也不高。

对于上述问题,建议从以下三个方面加强改进:一是凝聚听证合力。强化上下级联动、内外部结合,通过“检察听证+检察建议”“检察听证+民事和解”“检察听证+普法宣传”,推动建立检察机关与其他机关、单位联合听证,控告申诉检察部门与刑事检察、民事检察、行政检察部门共同息诉化解机制,形成听证合力,促进听证工作高质量发展。二是延伸听证“触角”。在积极做好听证“主场”工作,确保听证现场息诉化解矛盾纠纷的同时,紧紧抓住信访矛盾发生的根源症结,进一步延伸听证“触角”,尽力深入了解群众实际困难,综合运用司法救助、心理咨询等多种措施,为信访人提供“一条龙”检察为民服务,提升听证质效。三是健全完善机制。积极推动将信访听证制度纳入刑事诉讼法或者相关司法解释中,并从法律层面明确简易公开听证制度。完善简易公开听证模式,积极运用大数据赋能,探索听证“智慧+”建设,依托云平台、“互联网+”等技术,推动开展远程、异地简易公开听证。

(全文共五个问题,限于篇幅仅刊发前三个问题,全文见《人民检察》2024年第21期)