少捕慎诉慎押刑事司法政策五大关系论纲

　　 2021年4月,中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策,依法推进非羁押强制措施适用”作为2021年度研究推进的重大问题和改革举措,首次将“少捕慎诉慎押”司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。少捕慎诉慎押牵涉多方利益、涉及多重法律关系,是政策、法律、科技等因素共同作用的结果,需要以系统观念为指导,才能准确把握、全面落实。

　　一、深刻理解少捕慎诉慎押刑事司法政策出台的时代背景

　　“全面依法治国是一个系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划”,少捕慎诉慎押由司法实践探索塑造为司法理念,再上升为司法政策,是刑事司法适应时代发展的需要,具有一定的必然性。少捕慎诉慎押刑事司法政策彰显司法温度,体现法治昌明、良法善治的核心要求,是建设更高水平的平安中国、法治中国的生动实践。少捕慎诉慎押刑事司法政策,需要放在大的社会背景、时代背景中来把握。

　　(一)从经济社会发展变化理解

　　新中国成立七十多年来,党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。经济基础决定上层建筑,经济发展巨变必然导致刑事司法政策的变化。少捕慎诉慎押的提出是适应经济发展的必然要求,有利于减少因刑事打击面过大带来的“丢工作”“难就业”“企业关停”等现象,可以有效减少社会对立面,有利于保护生产力,促进经济发展和社会和谐稳定。

　　进入新时代,随着经济社会发展,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。刑事司法需要作出适应性调整,在秩序与活力、打击与保障、公正与效率之间取得最佳平衡,确保司法公正高效权威,“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”少捕慎诉慎押不但以文明、人道的方式展开诉讼,而且可以最大限度防止错误追诉、错误羁押、违法羁押和不当羁押,既符合尊重和保障人权的人类文明发展趋势,又有利于厚植党的执政根基。

　　(二)从刑事犯罪结构变化理解

　　改革开放以来特别是近20年来,我国社会保持长期稳定,刑事犯罪结构发生重大变化,严重暴力犯罪比例大幅下降。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯罪占多数的形势下,逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是势所必然。

　　“人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护”,随着法治理念与权利意识明显增强,公众普遍希望刑事案件以更文明、更有利于人权保障的方式办理,羁押是否合理、必要,愈加受到关注。回应人民群众新需求,近年来我国司法机关逐步重视强制措施适用的规范化,提出了少捕慎捕等司法理念。同时,刑法历经多次修改,犯罪圈不断扩大,刑事犯罪结构发生重大变化,案件数量高位运行,重大恶性案件占极少数,轻罪认罪案件占绝对多数。采取羁押强制措施保障诉讼、起诉判刑、判处监禁刑的必要性均相应下降。相对于目前的刑事案件实际情况,羁押率总体上仍处于较高水平,刑事案件尤其是轻罪案件中羁押候审仍是普遍现象,不适应时代发展、社会需要,也不符合强制措施的功能定位。随着社会的发展特别是科技的进步,扩大非羁押手段适用完全可行且势在必行。通过进一步降低逮捕率、审前羁押率,依法能不捕的不捕,能不羁押的不羁押,符合刑事案件结构的变化实际,有利于保障人权和有效减少社会对立面,是刑事司法更趋理性的表现。

　　(三)从刑事司法治理能力提升理解

　　刑事司法系统是国家治理体系的重要组成部分,置于国家治理体系和治理能力现代化的时代命题之中,司法机关需要发挥能动作用,提高刑事治理效能。“我国国家制度和国家治理体系始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”,构建共建共治共享的社会治理格局符合中国国情、符合人民意愿、符合社会治理规律,是党的十九届四中全会提出的要着力完善的重要制度。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,是促进社会治理的重要抓手。

　　“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”,在全面依法治国进程中,完备的法律规范体系要通过有效实施才能实现善治的目标。良法善治是法治中国建设的追求,是治理体系和治理能力现代化的重要体现。适应时代进步潮流和国家现代化进程,降低羁押率、监禁率,是法治文明进步的体现,社会和谐稳定的标志。少捕慎诉慎押以最少的司法资源、最低的社会成本,惩戒违法犯罪行为,维护社会秩序和公平正义,实现最佳司法效果。相较于片面强调刑法惩罚功能、司法强制作用,少捕慎诉慎押的正当性、合理性更为突出,更能得到社会的广泛认同和理解。

　　二、准确把握少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵

　　“刑事政策是党和国家对犯罪治理历史经验的科学总结,是立法的先导、法律的灵魂、司法的指引”,少捕慎诉慎押刑事司法政策是对“以捕代侦”等现象的纠偏和矫正,是一个完整周密、自洽周延的政策体系。正确贯彻这一政策,需要以系统观念为指导,准确把握其缜密有序的内在逻辑、复合多元的政策属性、多重深远的价值功能,充分认识其形成、提出和落实是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

　　(一)准确把握少捕慎诉慎押的内在逻辑

　　所谓少捕,是指在刑事诉讼中应当尽量少逮捕人,并且严格将逮捕措施限定为确保刑事诉讼顺利进行的一种预防性措施,使非羁押诉讼成为刑事诉讼的常态。所谓慎诉,是指从严掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准;对于符合起诉条件的案件,如果检察机关根据案件事实、情节以及犯罪嫌疑人的具体情况和认罪认罚态度,认为不起诉更加有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的合法权益,有利于促进经济社会发展和修复社会关系的,尽量适用不起诉手段终止诉讼。所谓慎押,是指在少捕的基础上,通过落实捕后羁押必要性审查制度等,保障被逮捕人及其法定代理人、近亲属和辩护人申请变更或者解除强制措施的诉讼权利,尽量缩短审前羁押期限,减少审前羁押人数。过去较长一段时间,受制于相对落后的侦查手段、相对薄弱的监外管控、相对匮乏的综合治理,司法机关在犯罪治理中重点依靠刑事打击,在诉讼进程中主要采取羁押措施,在处理方法上过度倚重起诉审判,虽然这种司法理念在特定的时空环境下具有一定合理性,但是不符合当前的犯罪态势和社会背景,不利于司法人权保障,对其进行调整是犯罪治理形势变化的必然要求。

　　第一,少捕慎诉慎押刑事司法政策以实现非羁押状态下诉讼为目标。基于无罪推定和人权保障两大诉讼原则,在判决生效前对犯罪嫌疑人、被告人采取羁押强制措施,必须控制在必要的最小范围内。进言之,少捕慎诉慎押既包括刑事诉讼中尽量减少适用羁押强制措施,也包括尽力缩短羁押期限。司法机关应当依托繁简分流、程序简化,进一步实现简案快办、繁案精办,引入速决机制、适用速裁程序,迅速恰当地作出判决,切实避免犯罪嫌疑人、被告人因诉讼程序的拖沓延宕而受到不必要的羁押。少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度的价值追求是一致的,认罪认罚是少捕慎诉慎押的重要前提,少捕慎诉慎押是对从宽的具体兑现,二者之间是相互融合、互相促进的逻辑关系。在贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的过程中,应当叠加发挥认罪认罚从宽制度的机制功效,“对轻罪案件特别是因民间纠纷引发的轻微刑事案件,依法尽可能从简从快从宽办理”,实现程序从简与实体从宽的有机统一,进一步推动非羁押状态下诉讼成为常态。

　　第二,少捕慎诉慎押刑事司法政策贯穿刑事诉讼的各个环节。捕、诉、押在刑事诉讼程序中紧密相连、相互影响,慎押既包括检察机关合理控制逮捕率,也包含公安机关有效减少刑事拘留适用数量,还要求审判机关稳健推动刑罚轻缓化,通过侦诉审三环节的相向而行、协同用力,从整体上降低羁押率,实现侦与诉的贯通、诉与审的协调。要言之,侦查机关、检察机关和审判机关在少捕慎诉慎押刑事司法政策的价值取向上具有一致性,在落实推进上具有一体性,在衔接联动上具有一贯性,必须树立系统观念、坚持系统思维、运用系统方法,方能更好地将该政策落实落地落细。在检察办案环节,办案检察官应当充分发挥“捕诉一体”办案机制的内生优势,统筹抓好批准逮捕阶段和审查起诉阶段对少捕慎诉慎押刑事司法政策的贯彻落实,把起诉的证据标准、量刑预期引入到批准逮捕环节,用前瞻性的标准降低审前羁押率。虽然“捕”和“诉”不具有必然的对应关系,“少捕”与“慎诉”也不存在当然的承接关系,但是逮捕对起诉的影响是毋庸置疑的,前期的“宽捕”势必引发后续的“滥诉”。因此,检察官应当以“捕诉一体”的办案视野,全流程落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,以起诉引导批捕,以批捕支撑起诉,实现检察机关批准逮捕、审查起诉两项职权的互洽共融。

　　第三,少捕慎诉慎押刑事司法政策有其合理的调控尺度。必须认识到,刑事司法活动天然具有惩罚性和报应性,是社会的最后一道防线,对任何刑事政策的理解与适用都不能忽视刑法的报应功能。司法实践中,少捕慎诉慎押刑事司法政策对于案件处理具有一定的调节作用,尤其是在可捕可不捕、可诉可不诉的案件中,该政策对处理结果的影响尤为明显,但是,这种影响必须被控制在合理范围内,刑事司法活动要同时符合社会保护和人权保障两大刑法机能的基本要求。在具体案件的办理中,要突出社会危险性对适用刑事强制措施的决定性作用,同时合理发挥少捕慎诉慎押刑事司法政策的调节功能,将羁押强制措施的适用控制在最小范围内。在案件的实体处理上,必须严格遵守罪刑法定和罪责刑相适应两大刑法基本原则,在此基础上落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的要求。应当认识到,少捕慎诉慎押刑事司法政策要减少的是不必要的逮捕、起诉,而非针对批准(决定)逮捕、审查起诉职权本身,司法实践中必要的逮捕、起诉仍是刑事司法活动的基础。少捕慎诉慎押是相对而言的,执行中既要改变过去“不愿放”“不敢放”“不会放”的司法惯性,也要防止走向另一个极端,异化为“该捕不捕”“该诉不诉”“一放了之”。少捕慎诉慎押刑事司法政策是宽严相济刑事政策在诉讼程序方面的进一步落实,其主要着眼于“从宽”的面向,但是并不否定特定状况下“从严”的适用,主基调仍然是该宽则宽、该严则严,通过“轻轻重重”实现对犯罪的有效控制。

　　(二)准确把握少捕慎诉慎押的多重属性

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策具有多重属性,同时涉及程序、实体和政策等多个方面,是一个复杂多元的社会治理策略,司法办案人员应当树立系统观念,准确理解和适用。

　　第一,准确把握少捕慎诉慎押的程序价值。在程序方面,少捕慎诉慎押刑事司法政策主要强调降低逮捕率、减少审前羁押和推深做实繁简分流。首先,以社会危险性为核心降低逮捕率。人身自由是公民的重要权利,刑事诉讼活动中公民人身自由的丧失主要源于逮捕强制措施的适用。逮捕虽然具有保障诉讼顺利进行的价值功能,但是作为对尚未被法院认定为有罪的人剥夺人身自由的强制措施,刑事诉讼法对其适用条件作出了严格限制,其中,社会危险性是判断逮捕必要性的核心指标。在以往“侦查中心主义”理念的影响下,批准(决定)逮捕成为辅助侦查的重要手段,其独立性受到削弱和侵蚀,社会危险性让位于侦查便利性。少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出,重塑社会危险性在批准(决定)逮捕中的决定性作用,通过对社会危险性的准确把握,可以有效实现降低逮捕率的政策目标。其次,以动态司法为导向减少审前羁押。逮捕与羁押是不同的法律概念,逮捕是羁押必要而不充分的条件,羁押是逮捕可能而非必然的后果。在采取逮捕强制措施后,随着社会危险性这一变量因素的不断变化,司法机关应当视情形适时重估犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性,对于已经不符合逮捕条件的,要及时变更强制措施,切实纠正“一押到底”“宽进严出”的办案传统。质言之,在“慎押”的维度,少捕慎诉慎押刑事司法政策要求司法人员动态化把握社会危险性,以系统性的司法观念处理逮捕和羁押的关系,减少审前羁押,降低司法成本,提升司法人权保障水平。最后,以司法人权保障为目标做好繁简分流。繁简分流是少捕慎诉慎押刑事司法政策在诉讼程序上的必然要求,准确适用认罪认罚从宽制度,通过速裁程序、简易程序促进快诉快判,实现“快慢分道”、强化“简案快办”,能够进一步缩短羁押期限,有效强化司法人权保障。总之,少捕慎诉慎押刑事司法政策既关系到强制措施的择用,又涉及诉讼程序的繁简分流、诉讼时效的快慢分道,程序从简、程序从快是少捕慎诉慎押在程序方面的主要体现。

　　第二,准确把握少捕慎诉慎押的实体效应。在实体方面,少捕慎诉慎押刑事司法政策主要要求检察机关用准用好起诉裁量权。“慎诉”主要针对“有罪必诉”“有罪必罚”的司法传统,通过刑法谦抑性原则的制约,能不适用刑罚的尽量不适用刑罚,契合当今世界刑事司法领域非犯罪化、非刑罚化的趋势,以更加文明、人道和宽容的方式对待犯罪。起诉裁量权涉及案件的实体处理,检察机关依法适用相对不起诉,可以给予被追诉人最大的从宽处理,有效减少犯罪嫌疑人和国家之间的矛盾,促进社会和谐稳定。少捕慎诉慎押刑事司法政策要求检察机关以能动思维认识和把握起诉裁量权,稳步扩大相对不起诉的适用范围,逐步简化相对不起诉的内部程序,转变严格控制相对不起诉的传统思维,依法运用不起诉方式分流案件,进一步发挥起诉裁量的积极作用。

　　第三,准确把握少捕慎诉慎押的政策属性。宽严相济刑事政策强调在犯罪治理中该严则严、当宽则宽、宽严相济、罚当其罪。少捕慎诉慎押是刑事司法政策的重要组成部分,同时也是一项具体刑事政策,主要作用于批准(决定)逮捕、审查起诉和审前羁押等诉讼环节。少捕慎诉慎押刑事司法政策的主基调是“从宽”,同时包括程序从宽和实体从宽两个面向,主要通过合理适度的政策调控,在可捕可不捕、可诉可不诉、可押可不押的边缘案件中,降低逮捕率、起诉率、羁押率,为从宽处理提供路径通道和政策支撑。司法机关在贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的过程中,一方面要紧扣政策定位,在宽严相济刑事政策的框架内发挥调节作用,避免下位刑事司法政策与上位刑事政策发生抵牾和冲突;另一方面要严守刑事政策的边界,牢记“罪刑法定是刑事政策不可逾越的藩篱”,在罪刑法定、罪责刑相适应的基础上,对刑事司法活动进行适度调节,防止从一个极端走向另一个极端。

　　(三)准确把握少捕慎诉慎押的功能作用

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策具有丰富的功能和作用,其形成、提出和落实是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。司法机关应当准确把握少捕慎诉慎押刑事司法政策的功能作用,进一步转变司法观念、强化人权保障、降低司法成本、促进社会治理,积极推动司法办案“三个效果”的有机统一。

　　一是有利于强化司法人权保障。保护社会和保障人权是刑法的两大机能,随着时代的进步,个人权利日渐受到重视和保护,刑法机能的重心开始从社会保护向人权保障倾斜,人权蕴含逐渐加重。少捕慎诉慎押刑事司法政策以司法人权保障为核心要义,尽可能减少审前对人身自由的剥夺,防止不必要的审前羁押,逐渐消除对羁押强制措施的不当依赖,避免羁押强制措施的滥用、误用,减少强制措施对判决结果的影响,推动司法机关在“少捕少押”的情况下完成刑事诉讼,在强制措施适用过程中有效保障司法人权。这一政策的提出,有利于引导司法工作人员摒弃“重打击轻保护”“重实体轻程序”的陈旧理念,牢固树立“惩治犯罪与保障人权并重”“实体公正和程序公正并重”等现代观念,进而推动刑事司法向诉讼非羁押化、处理非犯罪化、处罚非监禁化转变,系统性地提升司法人权保障水平。

　　二是有利于促进社会和谐。通过赔偿谅解、和解等,一方面,可以有效恢复被犯罪破坏的社会关系,化解犯罪行为人群体与社会、被害人群体之间的矛盾,在满足各方利益诉求的基础上,依法适用非羁押强制措施,减少社会对抗;另一方面,有助于引导被害人消除因犯罪而产生的不信任和恐惧心理,积极回归原有的社会生活,使犯罪引起的一切波澜归于平静。起诉裁量权适用的僵化,可能将大量犯罪情节轻微的涉案人员推向社会对立面,对其个人、家庭造成难以弥合的负面影响。在职业限制、社会歧视、交叉感染、经济窘困等因素的影响下,涉案人员极易走上再犯罪的道路。相较于简单的提起公诉、定罪量刑,在少捕慎诉慎押刑事司法政策的推动下,积极适用相对不起诉,可以避免刑事定罪带来的一系列负面后果,再辅以合理有效的行政处罚、社会帮扶、技能培训等社会综合措施,有效促进社会复归,能够从根本上强化社会治理,促进社会和谐稳定。

　　三是有利于节约司法资源。采取逮捕强制措施、执行刑罚处罚,都需要大量的司法成本,不仅需要前期大量的硬件建设,更需要后期持续的人力资源投入、司法资金投放,逮捕、起诉的犯罪人员越多,需要付出的司法成本就越高。少捕慎诉慎押刑事司法政策可以减少被逮捕羁押、定罪处罚的人员数量,同时纠正“以捕代侦”“久押不决”等司法现象,既降低因逮捕、羁押而产生的司法成本,又防止因诉讼程序缓慢而造成的司法资源浪费,将相对不起诉作为刑事案件的重要结案方式,降低刑罚执行成本。

　　三、正确处理好五大关系落实少捕慎诉慎押刑事司法政策

　　贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,依法适用非羁押强制措施,最大限度减少、转化社会对立面,既是新时代司法机关推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是以人民为中心的发展思想在刑事司法领域的进一步落实。贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,需要以系统观念为指导,正确处理好五大关系,才能在刑事司法实践中抓好落实,取得实效。

　　(一)处理好少捕慎诉慎押与认罪认罚从宽的关系

　　少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度天然契合,二者都包含强化司法人权保障、降低司法成本、减少矛盾对抗、促进社会和谐等价值功能。

　　发挥好认罪认罚从宽对少捕慎诉慎押的制度支撑作用。认罪认罚从宽是全面贯彻宽严相济刑事政策的重要举措,贯穿刑事诉讼全过程,适用于侦查、起诉、审判各个阶段。从宽处理既包括实体上从宽处罚,也包括程序上从简处理。在审查批捕阶段,犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚是其是否具有社会危险性的重要考虑因素。在审查起诉阶段,认罪认罚从宽制度要求逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。刑事诉讼法确立认罪认罚从宽制度,对认罪认罚案件强制措施适用、实体处理提出确定性指引,为少捕慎诉慎押从自发的实践探索上升为司法理念,再成为党和国家的刑事司法政策提供了制度支撑,是少捕慎诉慎押法治化、制度化的前提。认罪认罚从宽制度的完善程度直接影响少捕慎诉慎押的适用状况。需要进一步完善认罪认罚从宽制度,为少捕慎诉慎押提供更好的制度支持,重点围绕认罪认罚合法性、自愿性、真实性保障,以及司法机关对认罪认罚的准确审查、认定,建立健全工作机制。

　　利用好认罪认罚从宽制度为少捕慎诉慎押拓展适用空间。犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚,不逃避和妨碍诉讼,是其社会危险性降低乃至消失的重要表征。犯罪嫌疑人、被告人以其认罪认罚配合国家追诉,国家通过羁押措施保障侦查取证顺利进行的必要性下降,甚至判处刑罚的必要性下降。大量认罪认罚案件需要国家采取有别于不认罪认罚案件的诉讼模式,为犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚提供制度性激励,少捕慎诉慎押因而具备了深厚的实践基础。认罪认罚是犯罪嫌疑人、被告人的选择,从宽是国家兑现的承诺,减少羁押和处刑则是从宽的具体体现。认罪认罚从宽制度拓宽了少捕慎诉慎押的适用空间,少捕慎诉慎押应当利用好认罪认罚从宽制度培育的实践土壤。

　　运用少捕慎诉慎押强化认罪认罚与从宽的效应性。不捕不诉、不押少押、不判轻判,是认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人的心理预期,有赖于司法机关通过少捕慎诉慎押来回应和实现。通过个案积累和类案示范,认罪认罚与从宽联系的确定性不断强化,制度的激励效应不断彰显。反之,如果犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后,捕、诉、判、押仍无实质性变化,犯罪嫌疑人、被告人并未从中享受到“从宽”的制度“红利”,对国家追诉的合作态度可能发生逆转,对是否认罪认罚持犹疑甚至抵制态度,最终导致认罪认罚从宽制度目的落空。实践中,需要通过不捕不诉、不押少押、不判轻判来强化认罪认罚与从宽的确定性联系,使认罪认罚从宽制度更好地落实落地。

　　(二)处理好检察主导与部门协作配合的关系

　　从我国检察机关法律监督的宪法定位和刑事诉讼法的制度设计看,检察官在整个刑事诉讼中承担着主导责任,根据制度设计,检察机关担负逮捕的司法审查职能和侦查羁押的监督职能,拥有起诉裁量的权力,决定刑事诉讼的走向以及审前羁押率的高低、交付审判的数量。在审前程序,检察机关承担主导责任已经成为共识。少捕慎诉慎押主要通过检察机关审慎批准(决定)逮捕,从而减少逮捕的适用来实现。在侦捕诉审流水式、阶段式诉讼模式下,仅仅依靠检察机关一家的力量,少捕慎诉慎押难以完全落到实处,需要公检法司各机关,侦捕诉审执各环节,观念统一、行动协同、结果互认,才能发挥最佳政策效能。

　　1.检察机关切实履行主导责任。逮捕是最严厉的羁押强制措施,抓住了少捕这一关键,无疑就抓住了降低审前羁押率的主要矛盾。检察机关应准确把握逮捕标准,特别是社会危险性条件。对于侦查机关提请批准延长侦查羁押期限的案件,进行实质性审查,严格控制捕后延长羁押期限;强化羁押必要性审查,动态把握案件情况和羁押条件是否变化,提出变更强制措施或者予以释放的建议;督促提高认罪认罚案件侦办效率,促使缩短羁押时间。检察机关应切实履行主导责任,充分发挥“捕诉一体”办案机制优势,通过对逮捕、延长侦查羁押期限、羁押必要性等审查,加强不批准逮捕、延长侦查羁押期限的说理,树立司法标准和传导监督压力,引导侦查机关逐步克服“以捕代侦”“以捕促赔”“一押到底”等倾向。

　　2.推进各办案机关统一认识。目前,各司法机关还未就少捕慎诉慎押刑事司法政策取得普遍共识。比如,有的公安干警对抓获的犯罪嫌疑人不羁押表示不理解,担心其逃跑会影响案件进程;有的法官担心被取保候审的被告人开庭时不能到案,判决后不能及时收监。各司法机关需要通过案件办理、工作协调等方式,进一步统一思想认识,实现提请批准逮捕与审查批准(决定)逮捕的标准把握渐趋一致,对羁押必要性的把握认识逐步统一,在缩短审前羁押期限、提高不捕率、降低羁押率上达成共识。

　　3.有效协调行动。侦查机关应严格控制刑事拘留及延期的适用,从源头上减少提请批捕的数量,依法适用取保候审、监视居住等羁押替代措施;检察机关应审慎批准(决定)逮捕,慎重决定起诉,对延长侦查羁押期限和羁押必要性进行实质性审查;法院应合理适用非监禁刑;司法行政机关应认真履行社区矫正职能,确保少捕慎诉慎押刑事司法政策真正落实落地,政策预期真正实现。此外,检察机关应特别强化对侦查机关全面收集有无社会危险性证据的引导和督促,加强对刑事拘留及延期的监督,从严审查延长侦查羁押期限。

　　(三)处理好司法自由裁量与有效监督制约的关系

　　少捕慎诉慎押的核心在于可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、可宣告缓刑的不适用监禁刑,主要通过办案人员的司法裁量来实现。少捕慎诉慎押适用不当,可能偏离司法公正、保障人权等目标,以非羁押方式从速从宽处理案件的正当性也会受到质疑。对于少捕慎诉慎押刑事司法政策,一方面应依法充分适用,另一方面也需要通过完善监督制约机制降低适用中可能带来的质量风险与廉政风险。

　　1.激发适用的内生动力。检察官自由裁量权是在特定制度框架内,受到规范约束而酌定行使的一种权力。相对于批捕起诉权,目前检察人员对于不捕不诉权,不愿用不敢用不会用的现象同时存在。调动检察官少捕慎诉的积极性,让少捕慎诉慎押成为自觉行动是首先要解决的问题。一是进一步优化办案程序。由于办理不捕不诉案件需要投入更多时间、精力,承担更大的风险,检察官面对可捕可不捕、可诉可不诉的案件时,往往选择批准(决定)逮捕、起诉。对此,必须优化不捕不诉案件办理程序、简化审批手续,避免程序繁琐,只有好用,检察官才会经常适用。二是完善考核评价标准。检察官提出不捕不诉意见被采纳的,或者根据授权作出不捕不诉决定的,在进行业绩考核时,应当给予正向评价。三是完善司法责任追究机制。社会危险性的判断不是单纯的事实判断,司法办案人员无法作出完全精确的预测,被追诉人是否逃跑、实施串供串证毁灭证据等妨害诉讼的行为,是否实施新的违法犯罪行为,具有不确定性。因此,对于不捕后出现犯罪嫌疑人脱逃或者又犯新罪等情形的,应当根据审查逮捕时案件具体情况和条件进行评判,对办案人员履行法定程序,尽到审查责任,只要没有故意或者重大过失,不应给予否定性评价,原则上不追究司法责任。

　　2.完善工作指引。加强总结分析,对常见案件适用不捕不诉的情形、条件进行类型化处理,上级检察院在充分调查研究的基础上,明确类案不捕不诉的标准和条件,统一司法尺度,引导检察人员统一、规范适用不捕不诉。检察人员根据类案不捕不诉指引办理案件,既可以防止自由裁量权滥用,又可以最大限度实现司法均衡,避免同类案件不同处理,或者不同时段不捕不诉率大起大落,引发不良反应。以大数据为基础,对被追诉人社会危险性进行分析,为政策准确适用提供技术支持。

　　3.完善监督纠错体系。尊重司法规律和检察办案规律,在合理赋权的基础上,对不捕不诉权力运行进行必要监督制约,科学配置层级把关、案件评查、案件回访、控告申诉、违纪惩戒等制度机制,控制廉政风险、质量风险,同时要避免制度叠床架屋。充分运用不捕不诉复议复核、被害人自诉等法定救济程序。以公开促公正,以阳光保廉洁,通过羁押听证、不起诉听证等方式,听取相关方面意见,向社会公开不捕不诉理由,接受社会公众的监督和评判。

　　(四)处理好传统手段与监控方式创新的关系

　　非羁押强制措施(取保候审)未剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,存在犯罪嫌疑人、被告人不能及时到案,甚至妨碍诉讼正常进行的风险,需要对其加强监督、管理,给予一定的约束,以保障诉讼活动顺利进行。传统的监督、管理模式,一是保证人监督,发现被保证人可能发生或者已经发生违反取保候审规定时向执行机关报告;二是犯罪嫌疑人、被告人交纳保证金承诺遵守取保候审的规定,违反规定时将被没收部分或全部保证金。这两种方式对犯罪嫌疑人、被告人的心理约束和物理约束力较低,出现逃避诉讼、妨害诉讼行为时无法及时发现、制止。此外,犯罪嫌疑人、被告人无法提供保证人或者交纳保证金的,非羁押强制措施在适用上存在障碍。

　　非羁押强制措施能否充分适用取决于犯罪嫌疑人、被告人能否受到有效监督管理,由于传统方式无法实时动态对犯罪嫌疑人、被告人进行监管,部分地区已探索使用电子手环、非羁码等现代科技手段进行监管。实践中,虽然电子手环、非羁码的实时监控功能强大,对犯罪嫌疑人、被告人的心理约束力和物理约束力更强,但是不宜过于依赖技术手段,要妥善处理好其与传统监管方式的关系。使用科技手段监控并非法定取保候审方式,也不是每个案件都需要适用、必须适用。要防止形成过度技术依赖,在办案中仍然要体现人文关怀、司法温度。使用科技手段监控要特别防止侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法权益,防止出现比剥夺其人身自由更为严厉的后果。传统的释法说理、法治教育、矛盾化解、调解和解、司法救助、帮教帮扶等手段仍然不可或缺。

　　(五)处理好执法司法办案与社会支持配套的关系

　　一方面,依法准确充分适用少捕慎诉慎押刑事司法政策。各办案机关根据案件情况,尽量减少审前羁押、监禁刑的适用,使更多案件不捕不诉不羁押,已羁押的案件尽量缩短羁押时间,避免“一押到底”,让少捕慎诉慎押刑事司法政策在司法办案中充分发挥作用。

　　另一方面,完善社会支持配套机制。少捕慎诉慎押意味着更多案件不捕不诉不羁押。由于社会观念、办案模式、社会支持等并未同步变化,有罪必罚、以羁押与犯罪作斗争等观念根深蒂固,少捕慎诉慎押获得广泛认同难,“民意”、舆论环境可能影响政策的推行。多数案件的当事人在非羁押状态下能够保证诉讼顺利进行,非监禁刑能够达到教育惩戒的效果,但少数人则可能妨碍干预诉讼,甚至重新违法犯罪。后一种情况累积多了,会动摇政策的正当性,产生消极社会效应,反过来制约政策的落实。各办案机关需要树立底线思维,采取有效措施减轻少捕慎诉慎押可能带来的社会动荡,将犯罪行为人妨害诉讼、再次实施违法犯罪行为、被害人不满作为风险防控的重点,稳步推动少捕慎诉慎押刑事司法政策走向深入。通过以案说法等方式,加强政策宣讲,争取社会理解和支持。少捕慎诉慎押不是不捕了之、不诉了之、不押了之,需要健全社会支持系统,做好后续工作,让当事人受到必要的惩戒、教育,巩固少捕慎诉慎押的成果。加强对被追诉人非羁押非监禁状态下的监督管理,确保“放掉”而不放任。特别是对无固定居所、无稳定收入、无常住亲友的涉罪外来人员,探索引入“观护基地”、志愿者、公益组织等第三方力量,防止其再次走上违法犯罪的道路。

　　(本文作者:贺恒扬 重庆市人民检察院党组书记、检察长)

　　(请参见《人民检察》2022年第3期或请关注人民检察微信公众号)