检察机关重大监督事项案件化办理研究

　　健全和完善党和国家监督体系,是习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平法治思想的重要内容。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)明确指出检察机关法律监督是“国家监督体系的重要组成部分”,要求检察机关在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥重要作用。北京市检察机关在坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,全面贯彻中央《意见》以及《中共北京市委贯彻〈中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见〉的实施意见》的法治实践中,深切感受到推进重大监督事项案件化办理,或者说将带有重大监督事项性质的案件复查、评查和问题线索核查监督活动纳入案件化办理的规范轨道,是事关新时代检察制度效能充分发挥的基本问题,直接影响检察机关深入贯彻习近平法治思想、全面贯彻中央《意见》的工作成效,是更好推进中国特色社会主义法治体系建设的题中之义。

　　一、重大监督事项案件化办理的由来

　　“重大监督事项案件化办理”的表述,最早见于2016年最高人民检察院印发的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》,起初针对刑事立案和侦查活动监督,后来向刑事执行检察监督扩展,目前已经演进成为检察机关法律监督工作的一般要求。此前,检察监督工作因监督事项区分“重大”与“一般”而一直有“办案模式”与“办事模式”之别,前者如民事诉讼监督、行政诉讼监督以及刑事审判监督的抗诉案件;后者如刑事执行检察中表现为台账、日志、登记表簿记载的检察活动。但检察实践中除了已纳入诉讼程序进行办理的监督案件外,尚有不少重大监督事项的办理游离于办案之外,采取非案件化办理的方式运行,不可避免带有监督随意性大、缺乏程序规制、监督质效难以保障等问题。如,针对严重诉讼违法行为多随案制发检察建议、纠正意见,而较少采取案件化办理方式开展调查核实,且重大监督事项办理无案号、无案卷、不规范,既缺乏证据规则支撑的实质审查,又无法进行流程监控,以至于是否存在压案、瞒报、降格处理等情形往往也不得而知。如何认识和评价游离于办案之外的重大监督事项办理工作,激励检察官开展该类诉讼违法行为监督,“重大监督事项案件化办理”应运而生。如何推进重大监督事项的案件化办理,则成为影响检察行权与制约检察效能且无法回避的重要理论与实践问题。

　　北京市检察机关自2017年始探索建立重大监督事项案件化办理机制,经过实践积累了一些经验,研制出台了《北京市人民检察院关于检察监督案件化办理工作指引(试行)》。如,针对检察监督工作分散化、碎片化、随意性大、不够规范等问题,系统梳理和研究把握有关监督的程序规范要求,区分诉讼违法等次对监督事项进行分类管理,明确立项办理、立案办理和启动职务犯罪侦查的处理方式,明确案由、立案标准以及相对差异化的证据标准,使不同监督事项各行其道并持续推进检察监督规范化、程序化、体系化、信息化建设。再如,明确将监督事项划分为一般诉讼违法监督、严重诉讼违法调查核实、职务犯罪侦查等三类,并把案件化办理限定在重大监督事项范围内。对一般诉讼违法事项可以传统办事模式随案监督,即时发现、即时纠正;对严重诉讼违法行为,则移交专门部门启动调查核实程序进行案件化办理,统一办案的程序规范要求。

　　近年来,随着政法领域全面深化改革的深入推进,各级党委及政法委更加注重把党的领导政治优势转化为执法司法监督效能,不断健全完善执法司法监督管理机制,也明确了探索重大监督事项案件化办理模式,完善重大监督案件办理机制,推进重大监督案件专业化办理的要求。在全国政法队伍教育整顿中,各级党委及政法委以推进常态化长效化的“案件评查、问题查究、纠错补瑕、积案化解、集中整治”等方式,领导和支持各政法机关依法行使职权,加强执法司法制约监督体系改革和建设,并将部分案件复查、评查以及问题线索核查交办或移交检察机关监督办理,带动检察机关在执法司法制约监督体系改革和建设中发挥结构要素功能,在充分释放检察制度效能中给予检察机关履职支持。检察监督作为一项高度专门性、专业化的执法司法监督机制,如何围绕党中央决策部署,按照党委和最高检相关要求组织监督活动,落实好以党内监督为主导、推动检察机关法律监督职能作用充分发挥,并与其他各类监督有机贯通、相互协调的要求,亟须建构一套以监督程序纠正错误执法司法处理决定的工作机制。推动检察机关重大监督事项案件化办理的法治化进程,已经成为坚持以党内监督为主导,通过检察机关法律监督为党委执法监督提供专门性、专业化监督支撑,并与其他各类监督有机贯通、相互协调的有效实现方式。

　　二、重大监督事项非案件化办理存在的问题

　　检察监督法治实践中,带有重大监督事项性质的案件复查、评查以及问题线索核查等监督活动,应否纳入重大监督事项案件化办理范围,客观上存在认识不够统一、缺乏程序规制、法治化程度不高、监督效能不强等问题,消解检察行权监督属性与监督意识。

　　(一)监督认识不统一

　　有关机关包括检察机关自身,对带有重大监督事项性质的案件复查、评查以及问题线索核查等监督活动,是否应当纳入重大监督事项案件化办理范围存在不同认识。有观点认为,传统上采取行政色彩浓厚的非案件化办理模式效率较高且积习已久,一旦纳入重大监督事项案件化办理范围,不仅程序复杂、效率不高而且要承担司法责任,故不愿承受案件化办理的程序规制与责任约束。还有观点认为,已决司法案件均是经由多重法定程序得出法律结论,具有司法权威性、国家强制力,非经法定程序不可更改,如不作为检察监督案件办理,实质上是以非正当程序对监督案件进行审查、纠错,即便结果正确,监督的权威性、正当性极易受到合理质疑,必然损害司法效力与权威。

　　(二)监督程序不规范

　　作为强化执法司法制约监督的重要措施,带有重大监督事项性质的案件复查、评查和问题线索核查已经常态化制度化,但因缺乏与之匹配的案件化办理机制设计与制度安排而无程序规制,目前运行的全国检察业务应用系统也缺乏对应设计而无法录入统计。这些监督事项的办理均由检察官线下书面审查,工作难以深入,形成的核查报告也不能直接转化为具有监督文书性质的检察监督结论,一些经过调查核实需要纠错的,也须另行启动正式纠错程序;有些重大监督事项因非案件化办理能否启用法定调查核实手段本身就是问题,法律监督的权威与质效难以保障。特别是遵循司法责任制改革的要求,那些以“办事模式”开展的重大监督事项的监督活动,因在全国检察业务应用系统外流转,反而增加了法律监督的责任风险。与此同时,这类监督活动多由省级检察机关集中组织和承接,不管是分流交办还是统一调检办理,跨院履职绩效考评也成为新难题。

　　(三)监督法治化程度不高

　　监督办案缺乏系统性的程序规制,是带有重大监督事项性质的案件复查、评查和问题线索核查监督活动难以纳入案件化办理轨道的一个重要原因。检察权是一种复合型权力或者说是一种多重属性的权力,它包含司法办案与监督办案双重内涵,兼具司法被动性与监督主动性双重属性,承载被动履职与主动履职双重要求。因此,重大监督事项案件化办理程序并非诉讼程序的简单重复,客观上需要按照正当程序要求构建相对独立的监督程序。监督办案的程序缺失,不仅带来了重大监督事项游离于案件办理之外的问题,也与案件化办理固有的证据裁判、程序保障、后续救济禀赋相距甚远,一定程度上形成以非法定方式之名行监督之实的状况。以“办事模式”开展案件复查、评查和问题线索核查等监督活动,已经成为纵深推进新时代检察机关法律监督工作的掣肘。

　　(四)监督质效难以保障

　　重大监督事项案件化办理的法治化程度不高,必然带来监督质效难以保障的问题。这类监督事项的非案件化办理,使监督活动限于书面审查,且无案号、无卷宗、无时限,决定程序单向、封闭,存在监督偏“软”、偏“虚”,甚至是“泛化监督”“形式监督”等问题。正是因为这类监督案件化程度不高,检察监督办案仅仅统计捕诉、抗诉等局部工作,导致大量耗时费力的法律监督工作因“附随于本体案件”而游离于案件统计之外,消解检察人员的法治意识和监督意识。也因无法计入检察官的办案工作,不能为司法责任考评所覆盖,易导致这类监督工作在检察官的履职清单中降至次要地位甚至被忽视,进而加剧不愿监督的难题,不利于调动检察官监督办案的积极性。

　　三、推动重大监督事项案件化办理的意义

　　推动重大监督事项案件化办理,是新时代检察机关法律监督工作的政治要求和法治要求,是加快推进执法司法制约监督体系改革和建设的内在逻辑,体现着监督法治发展进步的历史必然。

　　(一)深化政法领域改革的客观要求

　　推动重大监督事项案件化、规范化、专业化办理,是检察机关法律监督工作由“虚”变“实”、由“软”变“硬”的方式创新。案件化并非将原本不是案件的事项强行包装成一个案件,而是以案件办理的标准将没有依照标准办理的监督事项,恢复到它原本应有的样态上来。将重大监督事项纳入案件化办理范围,实质上是将重大监督活动纳入符合监督运行规律的案件化办理流程之中,通过建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈到结案归档的完整流程,从而加强监督工作的质效管控。坚持证据裁判原则,将诉讼证据规则引入重大监督事项的办理,进而探索公开听证、宣告送达等方式,“检察机关在此基础之上再对行为的合法性与否作出裁断并予以充分说理”,是重大监督事项从“办事模式”向“办案模式”的嬗变,意味着法律监督由粗放式监督转向精准式监督,是完善检察机关法律监督体系的必由之路。

　　(二)落实司法责任制的必然要求

　　习近平总书记强调,要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。以“办事模式”办理具有重大监督事项性质的案件复查、评查和问题线索核查,不言而喻会模糊检察官履职的行权性质与权责界限、架空监督办案的司法责任,无从体现司法责任倒逼监督质效提升的应有效应与监督办案人员的主体地位,不利于使监督运行机制由公文处理向监督办案转变,回归“监督之治”本质。推动重大监督事项案件化办理,不仅有利于明确检察官的行权边界、主体责任,还有利于完善检察权运行方式,是检察机关纵深推进司法责任制改革的应然之举。

　　(三)规制监督行权的内在要求

　　推动重大监督事项办理由“办事模式”向“办案模式”转变,通过建立程序有序、实体有据、主体有责的办理机制,将监督过程呈现为知悉情况、审查确认和实施具体监督行为的逻辑过程,体现的是监督行权的法治要求。这种转变能够使监督活动全程留痕,遵循基本的程序步骤、方式与时限,防止监督行权的恣意妄为,防止环节的跳跃与无序,实现实体审查的证据化、监督主体的显名化,也便于后续对案件质效进行考评、责任倒查倒追;这种转变有助于将此前位处“灰色地带”的监督活动置于办案程序的规制之中,使“办事模式”下的内部运行处理活动置于程序化、规范化、专业化的办案环境,不仅能让相关各方有效参与监督案件的处理,也能确保监督权在法治的轨道上、“制度的笼子”中运行,真正把监督工作纳入执法司法权力制约监督体系,成为完善检察权制约监督体系的重要内容。

　　(四)保障检察监督质效的现实要求

　　实行重大监督事项案件化办理,是以符合监督行权运行规律的方式,推动案件复查、评查和问题线索核查活动回归到“监督之治”的规则体系中来。只是目前有关法律监督的审查程序及方式手段仍处于探索阶段,随意性和非规范性因素的介入,既可能影响监督的正当性和权威性,同时也可能影响执法司法权威。鉴于复查、评查、核查监督活动是对重点案件和问题线索进行实体性、程序性、规范性、正确性或效果性的全面审查,就必须以规范化、制度化、专业化的办案方式进行,这也是以程序公正保障实体公正、以法治思维和法治方式推动解决重大监督事项案件化办理问题的应有之义。且案件化办理绝不限于检察机关对外开展的法律监督,也涵盖以办案形式开展的内部监督,这在本质上与法院自行启动审判监督程序纠错案件一样,均属于案件办理。

　　四、推动重大监督事项案件化办理的建议

　　中央《意见》明确了检察职能体系的最新定位,深刻揭示了检察权融司法属性与监督属性于一体、二者不可偏废的复合多重属性。如何彰显检察权的监督属性,把“监督有效”与“制约有力”更好地统一起来,进一步落实好“在办案中监督、在监督中办案”的要求,引导检察履职从偏重权力制约、囿于司法办案的境地解放出来,是新时代充分发挥检察机关法律监督职能作用的题中之义。推动重大监督事项案件化办理,不是将监督办案与司法办案混为一谈或对监督活动予以司法化改造,而是回归“监督之治”的本位,以符合监督行权规律要求的办案方式开展重大监督事项办理工作。因此,逻辑起点是揭示和把握监督办案规律,将程序理念、证据规则、调查核实等要素引入监督工作,对监督办案进行程序设计与制度机制安排。由此可见,所谓重大监督事项案件化办理,是指遵循法律监督工作的规律性要求,对执法司法中的严重违法问题线索进行受理审查、立案编号、调查核实、程序规制、依法处理并立卷归档的办案活动。

　　(一)强化重大监督事项案件化办理的理念引领

　　重大监督事项非案件化办理,是检察监督行权机制不够科学的突出表现,直接影响检察制度效能的充分释放。推动重大监督事项办理由“办事模式”转变为“办案模式”,在监督事项办理上落实司法责任制要求,是有效破解检察监督难题、实现检察机关法律监督由“虚”变“实”、由“软”变“硬”的现实路径,对加快执法司法制约监督体系改革和建设、强化检察机关法律监督在完善党和国家监督体系中的结构要素功能至关重要。为此,有必要牢固树立“应当发现而没有发现是失职,应当监督而没有监督是渎职”的理念,加快完善重大监督事项案件化办理机制,推进重大监督事项案件化专业化办理。原因无他,就在于它最终涉及对原案件处理结果的评价乃至变更,自然应当以办案的形式对待原先办案的结论,据此解决当前案件复查、评查和问题线索核查工作中存在的流于形式问题,从根本上杜绝因“泛化监督”“形式监督”以致“监督虚化”“监督弱化”问题。

　　(二)构建重大监督事项案件化办理程序

　　重大监督事项案件化办理,应根据监督行权特点与监督工作需要,形成涵盖受理审查、调查核实、提出监督意见、结案归档等在内的监督程序。

　　1.受理审查规范化。与刑事侦查一般区分受案与立案一样,检察监督也区分线索审查与案件办理。但二者在一些已经案件化办理的领域基本不存在由线索转为案件的过程。如,2020年最高检《人民检察院办理刑事申诉案件规定》取消了原先办理刑事申诉案件立案复查的规定,将这种复查之前的工作定义为审查,实质上是将此前作为线索的申诉复查作了案件化处理;2021年最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院行政诉讼监督规则》也直接把正式提出监督意见或抗诉之前的工作统称为审查。但从实践来看,建立健全监督线索的管理机制仍有必要。因为汇入“线索信息池”的重点案件和问题线索并不会自然转化为监督案件,需要按照管辖权限、线索类别、线索质量进行初步研判,这一环节即为受理审查。受理审查是重大监督事项案件化办理的启动环节,是推动有效监督线索转为监督案件的形式标志。

　　鉴于监督线索来源丰富、数量日益增多,需要对线索设定案件化办理条件,剔除形式上不符合受理要求的线索。如,诉求超出检察职权范围、主体身份不符、针对同一事项重复提出诉求、单纯宣泄情绪、仅涉及法律咨询、约见申请之类的检务事项,等等。这种受理审查偏重于形式审查,即简单审阅相关材料、进行初步询问核实等,也可依托人工智能系统筛查处理。受理审查后对重大监督事项立案纳入系统流转,建立案号、案卡,转由相关业务部门进行实质审查。受理审查既要防止不加甄别、过度案件化的倾向,虚增监督案件;也要防止观念僵化,固守传统监督案件类别,将需进行实质审查的监督案件人为剔除,进而打击开展监督工作的积极性。特别是不能只关注“冰山一角”,以最后的监督纠正结果作为全部的监督工作,这也是传统监督评价模式本末倒置的弊端所在,不成案不“立案”,以监督结果反向定义监督性质。

　　2.调查核实实质化。依照相关规定启动调查核实,是重大监督事项案件化办理的实质标准。通过调查核实获取证据材料,进而确认执法司法违法事实存在与否,是重大监督事项案件化运行的核心环节。中央《意见》明确提出检察机关要加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督。人民检察院组织法第21条规定,检察机关行使法律监督职权可以进行调查核实,为检察机关适用调查核实方式提供了制度保障。调查核实实质化,首先要求未经调查核实不得作出监督结论。综合梳理监督行权的相关规定,调查核实可以采取以下措施:(1)查阅、调取、复制相关证据材料;(2)讯(询)问犯罪嫌疑人、当事人、证人、其他诉讼参与人、办案人员或其他相关人员;(3)咨询专业人员、相关部门或行业协会等对专门问题的意见;(4)委托鉴定、评估、审计、检测、检验、翻译;(5)勘验物证、现场;(6)查明案件事实所需采取的其他措施。其次,调查核实需遵守严格的程序规范,在规定的期限内完成,必要时可履行审批手续适当延长。同时调查核实应制作调查笔录并签名、盖章,调查核实完成后应及时制作调查核实报告。最后,调查核实应遵循证据规则。证据是监督办案作出正确判断与提出监督意见的基础。检察人员按照相关证据规范要求,及时收集和固定相关监督证据材料,调查收集的证据应当附卷。推动重大监督事项案件化办理,必须紧紧围绕证据审查展开监督,以“证据法治”确保“监督法治”。

　　3.监督意见精准化。提出监督意见是重大监督事项案件化办理的关键环节,是重大监督事项案件化办理成果的集中体现。监督意见精准化,要求对执法司法违法行为性质作出准确的法律判断,根据具体违法情节,针对不同监督对象,选择适当的监督方式。如,通知立案或撤案,提出纠正违法意见,提出再审检察建议,抗诉,提出检察建议、检察意见。经调查核实认定监督对象不存在执法司法违法事实、重大疏漏或问题已经解决的,应当作出终结审查监督决定。

　　4.结案归档规范化。重大监督事项案件化办理,要求办理过程以立卷形式予以体现,通过检察官职务行为全程留痕,促进监督案件办理过程的规范化。结案归档是重大监督事项案件化办理程序构造的最后环节,也是对案件化办理质量进行监督评价的客观依据。监督案件办理应坚持“结案必须归档”和“谁办案、谁归档”原则。一般来说,经审核认为监督工作已经终结的,应决定予以结案;需要跟踪监督的应按要求开展后续监督工作,暂缓结案。随案立项办理的其他一般性监督事项,以记录在案的方式随案结案。监督案件应当一案一号、一号一卷,统一归档管理,并在全国检察业务应用系统内予以载明。

　　(三)完善重大监督事项案件化办理的配套机制

　　推动重大监督事项案件化办理,应更加注重强化系统观念,建立健全相关配套机制。一是完善监督办案的司法责任制。强化“监督办案”与“司法办案”责任同等意识,突出检察官监督办案主体地位,遵循“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则要求,全面落实监督办案错案责任倒查问责和质量终身负责制,强化“赋责”“督责”“问责”,确保重大监督事项案件化办理质效。二是完善与统一调检相匹配的监督办案绩效考评机制。重大监督事项案件化办理特别是专项监督活动多由省级检察院或地市级检察院集中、统一组织,根据办案需要依法统一调用辖区内的检察人员办案已渐成常态。被调用的检察官参与到相关检察院办理监督案件的,以调用检察院检察官身份履行调查核实、提出监督意见等检察职责,需要建立健全与之相适应的监督办案绩效考评机制。三是健全各种监督贯通机制。突出加强与纪检监察、侦查、审判、司法行政等机关之间监督线索移送和监督协调衔接,对于党委政法委移交或交办的问题线索,或检察机关在履行职责中发现的问题线索,经审查不属于检察机关管辖的,应当移送有管辖权的机关;健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或其他处分的制度;发现党员涉嫌违反党纪或公职人员涉嫌职务违法、犯罪线索的,应当按照规定移送纪检监察机关或有关党组织、任免机关和单位依规依纪依法处理。

　　重大监督事项案件化办理,是强化检察机关法律监督效能、推进新时代检察工作高质量发展的应然之举,是以法治思维和法治方式破解检察监督发展难题、推进检察职能体系和检察能力现代化的内在要求。检察机关要以正确处理司法办案与监督办案关系、检察权司法属性与监督属性关系的“小切口”,撬动检察机关法律监督效能释放的“大变局”,充分发挥检察机关在执法司法制约监督体系中的结构要素功能。

　　(作者系北京市人民检察院党组书记、检察长,二级大检察官)

　　(请参见《人民检察》2022年第8期或请关注人民检察微信公众号)