提升检察生产力 持续增强法律监督效能

　　2021年6月,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》),为在新时代新发展阶段推动检察工作高质量发展提供了更加坚实的制度支撑和实践路径。中央《意见》为推动检察高质量发展指明了路线图、时间表,解决了干什么、怎么干的问题,接下来就是解决如何干得好的问题。笔者认为,推动检察监督高质量发展的最终决定性因素在于检察生产力的发展水平,需要在提升检察人员主观能动性、用好法律监督“工具箱”、追求与监督对象共赢上下功夫,同时加强科技手段的实践应用,促进检察生产力要素的融合与重塑,以期实现检察生产力的提升,促进检察监督高质量发展。

　　一、推动检察监督高质量发展,应当在提升检察生产力要素效能上下功夫

　　党的十九届五中全会作出“十四五”时期经济社会发展以推动高质量发展为主题的科学判断,最高人民检察院也在第十五次全国检察工作会议上提出服务保障经济社会高质量发展、推动检察工作自身高质量发展的检察工作总体目标。“检察机关法律监督与诉讼办案一身二任、职能一体两面,须进一步深化辩证履职意识。”这是对“在办案中监督、在监督中办案”理念的进一步深入阐释,也指明推动检察监督高质量发展是检察工作高质量发展的应有之义。发展是有规律可循的,只有充分认识到蕴含其中的规律性,才能保证发展的可持续性与高质量。生产力是一切社会发展的最终决定力量,因此,推动检察监督高质量发展也应当在提升检察生产力上下功夫。

　　生产力作为马克思主义哲学概念,是由劳动者、劳动资料、劳动对象以及参与社会生产和再生产过程的其他一切物质和技术要素如科学技术、生产管理等所构成的一个复杂系统。由此可以看出,生产力发展水平的高低,应当是系统内各构成要素相互作用、匹配聚合的结果。要提升检察生产力,就需要在各种检察要素上下功夫,既应关注要素本身,也应把握要素间匹配度及与所在环境的聚合度。结合检察工作实际,可以把检察生产力基本构成要素定义为检察人员、监督工具、监督对象。检察人员,即具有检察业务工作经验与技能,在检察机关中依法履职的人员;监督工具,即法律赋予检察机关履行职能所需的各类监督办案手段方式,可以概括为法律监督“工具箱”;监督对象,即被监督的相关执法司法机关。另外,马克思认为,“生产力中也包括科学”,且马克思把科学技术“首先看作是历史的有力杠杆,看作是最高意义上的决定力量”,因此,有必要把科技要素作为提高检察生产力的重要支撑力量来调配,通过向科技要生产力来满足新时代检察监督高质量发展的需要。推进检察监督高质量发展,应当深刻认识“生产力是社会发展的最终决定力量”的精神内涵和实践要求,进而把提升检察生产力要素效能作为牵引性工程来研究谋划、部署推动,切实把中央《意见》关于新时代检察机关法律监督工作的制度设计转化为推动检察监督高质量发展的制度效能。

　　二、推动检察监督高质量发展,应当在检察人员的主观能动性上下功夫

　　运用马克思主义观点,可以把生产力理解为人进行生产实践的能力,强调发挥人的主观能动性。主观能动性是人所特有的,体现为人通过思想和行动的结合,积极、自发地进行某种行为活动。推动检察监督高质量发展,在检察人员的主观能动性上下功夫,就是通过一系列的方法举措,把检察人员的思想行动引领和聚合到检察监督高质量发展要求上来,让其主动、自觉地担当履职。这就需要围绕发挥人的能动作用进行制度设计,激发人的能动意识、锤炼人的能动本领、塑造人的能动环境,切实把人的主观能动变量转化为检察监督高质量发展的增量。

　　(一)以打破思想“舒适区”激发能动意识

　　思想是行动的先导,能动的首要因素是思想意识上的觉醒。实践中,一些检察人员随着工作时间累积、工作经历加深,职业敬畏度和使命感逐渐降低,思想走入“舒适区”,体现为就案办案、就案论案、机械司法,以及不敢监督、不善监督,一定程度上导致了中央《意见》指出的“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。正所谓“凡心所向、素履以往”,能动检察首先应在激发检察人员的主观能动意识上下功夫,打破业已形成的思想“舒适区”。一方面,通过政治理论学习、红色教育、英模教育,引领检察人员做到在思想上对党和检察事业绝对忠诚,以坚定信念持续奋斗;另一方面,通过建立健全能动检察履职的责任体系,解决好“肩上无担轻飘飘”问题,倒逼检察人员形成能动履职的意识自觉。

　　(二)以唤醒能力“恐慌感”锤炼能动本领

　　短绠不可汲深井。对于检察工作来讲,能动检察意味着检察工作肩负的使命更高、责任更重,需要检察人员不断增强本领、提升能力。人民检察制度走过90余年发展历程,将案件办成“铁案”已成为检察人员的职业追求,这充分体现了检察队伍的履职担当精神。进入新时代新发展阶段,检察人员更应拓展能力,强化专业武装,更好应对时代挑战。近年来,我国刑事案件总量不断增加,犯罪形态和犯罪结构发生重大变化,严重暴力犯罪大幅下降,电信诈骗、侵犯知识产权、破坏环境资源等新型犯罪大幅上升。在这样的形势背景下,检察人员须正确面对能力“恐慌感”,不断锤炼应对新变化的能力本领。在保持专业法律素质能力的基础上,围绕大局发展、民生保障,加强金融、经济、环境、科技、知识产权等诸多领域的专业知识储备,融会贯通,丰富知识体系,形成指导监督办案的“心智地图”,应对新型犯罪的大幅上升态势,提升监督办案质效。

　　(三)以强化考核“指挥棒”塑造能动环境

　　环境要素对于检察人员能动履职有着制约性影响,在当前能动检察的大环境之下,应塑造出有利于发挥主观能动性的干事创业氛围,其中的关键就是强化考核“指挥棒”作用。最高检高度重视考核管理,目的就是要解决干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题。检察工作中存在“能者多劳”现象,一定程度上导致能干的人工作量越来越多,而另一部分人承担的工作量则越来越少。“能者多劳”现象又不可避免地会带来“多干多错”的后果,能干的人在承担更多工作的同时,很有可能因为精力有限等原因出现错误,以致受到责备或者处罚,影响其干事创业的积极性和信心。对此,应设置科学完备的考核评价体系,让检察人员清楚能动检察要干什么、怎么干、干出什么效果,明确干与不干、干多与干少、干好与干坏的责任区分。通过考核激励,让愿干事、能干事、干成事者多劳多得,在评优评先、干部选任、职务职级晋升、检察官入额等方面实现能者上、平者让、庸者下局面。通过完善考核的过程监督,建立健全容错免责机制,对工作中出现的过错进行甄别,对办关系案、人情案、金钱案的绝不姑息,与因办案能力、专业知识素养不够造成的过错区别对待,塑造正向激励、良性循环的能动环境。

　　三、推动检察监督高质量发展,应当在用好法律监督“工具箱”上下功夫

　　中央《意见》全方位、系统性规定了检察机关监督办案的职责与手段。推动检察监督高质量发展,关键在于如何用好法定手段,进而达到最优结果。具体来讲,就是在用准、用活、用精法律监督“工具箱”上做文章,持续增强法律监督效能。

　　(一)用准法律监督“工具箱”,增强监督刚性

　　监督之于监督者,是一种权力和职责,权力不可滥用,职责不可懈怠,关键在于提升监督的权威和刚性。监督之于被监督者,是一种约束,接受监督更是一种义务,要让被监督者接受监督,就需要监督精准。因此,检察机关开展监督,只有发现真问题,依法予以监督,才能赢得被监督者的信服和支持。

　　以侦查监督为例,法律赋予检察机关侦查监督职责,是对侦查机关侦查办案活动是否存在违法行为进行监督,主要方式包括口头纠正、制发侦查活动监督通知书、制发纠正违法检察建议、制发纠正违法通知书以及对涉嫌法律规定的14个罪名立案侦查等,具体应根据侦查活动违法行为的类型和程度区别适用。实践中,侦查机关与检察机关在法律理解适用、证据标准把握、执法活动规范性等方面存在不同程度的认识差异,易形成监督与被监督的矛盾点,这就对侦查监督工作提出了更高要求。检察机关开展侦查监督应以明确的法律法规为依据、以充分的证据为支撑。一方面,检察机关应在熟练掌握相关法律法规的基础上,对侦查机关具体运用执行的内部、下位规章制度充分了解掌握,做到知己知彼;另一方面,检察机关应充分开展调查核实,包括询问讯问涉案人员、调阅卷宗、现场勘验等,充分掌握证据材料,结合相应的法律法规及内部制度规范,综合判断侦查活动违法程度,进而精准运用监督手段予以监督,促使侦查机关认识到问题,真诚接受监督整改,以体现监督的权威和刚性。

　　(二)用活法律监督“工具箱”,彰显检察智慧

　　宪法和法律赋予检察机关法律监督职能定位,但监督之于检察机关不仅是目的,更是履职手段、履职方式、履职工具,最终要通过监督来保障国家法律统一正确实施。因此,结合监督的自身特性,用活法律监督“工具箱”既是履行监督职责的题中之义,也是实践需要,关键在于运用检察智慧,实现法律监督效能最大化。以行政公益诉讼检察工作为例,行政诉讼法第25条规定了行政公益诉讼检察两种监督手段,即制发诉前检察建议和提起公益诉讼,其目的都是督促相关行政机关依法履行监督管理职责,维护国家利益或者社会公共利益。通过诉前程序实现维护公益目的是司法的最佳状态,检察机关应妥善处理诉前检察建议与提起公益诉讼的关系,以行政机关整改效果为判断标准,正确选择适用两种监督手段。对于相关行政机关存在敷衍整改、虚假整改等未依法履行职责问题,检察机关应坚决提起公益诉讼,通过法庭审判来维护法律权威。对于愿意整改、积极整改的行政机关,检察机关应主动跟进,协助行政机关抓好检察建议的落实,以实现监督效能的最大化。

　　(三)用精法律监督“工具箱”,提升检察效果

　　中央《意见》明确指出,“进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。”第十五次全国检察工作会议作出了在新的历史起点上,开启服务党和国家工作大局、服务保障经济社会高质量发展新征程的部署。总的来看,新征程上实现检察工作高质量发展,一是通过补齐法律执行和实施的短板为经济社会高质量发展提供法治保障,二是通过检察机关法律监督职能的充分履行实现检察自身高质量发展。检察机关有监督和办案两种履职形态。所谓“用精”,即精准运用好两种履职形式,把案件中的违法行为监督出来,把案件背后的社会问题挖出来,督促完善社会治理制度机制。

　　以一号检察建议为例,最高检深挖案件背后存在的未成年人保护问题,主动履职跟进,针对办案中发现的学生教育和学校管理等方面问题,及时向教育部发出检察建议,要求各级检察机关配合教育部门持续抓好落实,在社会治理层面形成依法保护未成年人工作合力。制发并推动落实一号检察建议便是以求极致标准进行监督办案的典型示范,对提升检察监督效果产生了深远影响,也为检察机关用精法律监督“工具箱”提供了实践样本。

　　四、推动检察监督高质量发展,应当在与监督对象实现共赢上下功夫

　　检察机关与作为监督对象的执法司法机关同为社会主义法治国家建设者,共同的责任使命是追求国家法律统一正确实施。从生产力的概念来看检察监督,检察生产力是检察人员通过监督执法司法机关保障国家法律统一正确实施的能力。这种能力不是“你对我错”的零和博弈,而是在双赢多赢共赢理念引领下,通过相互协作配合支持,进而实现监督办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。推动检察监督的高质量发展、实现双赢多赢共赢,应当重点把握好“三个有利于”。

　　(一)有利于厚植党的执政基础

　　习近平总书记指出,“国际国内环境越是复杂,改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重,越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力,保证党和国家长治久安”。党中央部署推进全面依法治国战略,其根本目的是依法保障人民权益。检察机关作为社会主义法治国家的建设者、实践者、捍卫者,就必须把巩固党的执政地位作为首要政治任务,把维护和保障人民群众的合法权益作为根本出发点,通过与相关执法司法机关协作配合,不断增强人民群众法治获得感、幸福感、安全感,通过良法善治赢得人民对党的拥护和支持。以贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策为例,需要检察机关与相关执法司法机关在监督制约与协作配合的前提下形成工作合力,一体推进惩治犯罪、保障人权等工作,真正实现化解社会矛盾、减少社会对立、促进社会和谐目的。

　　(二)有利于服务大局发展需要

　　习近平总书记强调,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性,才能最大限度凝聚社会共识。检察机关在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用,为经济社会高质量发展提供有力司法保障。以新冠肺炎疫情防控工作为例,习近平总书记强调,“疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作”。2022年6月,最高检、公安部联合发布了一批依法惩治妨害疫情防控保障犯罪典型案例,其中的违法犯罪行为主要涉及医用防护服、新冠抗原快速检测试剂、民生物资等,严重影响国家统筹疫情防控和经济社会发展工作大局。对于这类违法犯罪,检察机关应站在大局需要、人民需要的高度,在履行审查逮捕、审查起诉等职能过程中,主动引导侦查取证,确保事实清楚、证据扎实,为后续依法快侦、快诉、快判打好基础,形成对违法犯罪分子有力震慑,为坚定有序开展疫情防控提供法治保障。

　　(三)有利于守护社会公平正义

　　司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法防线被攻破,公平正义就会被质疑,社会和谐稳定就会遭到破坏。刑事诉讼法第7条规定,法院、检察机关和公安机关进行刑事诉讼,应当坚持分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。有效地执行法律应当包括形式合法性与实质正当性、形式上的公平正义与实质上的公平正义等法治内涵。

　　就刑事审判来讲,法院依法独立行使审判权,检察机关依法独立行使包括刑事审判监督在内的检察权,但双方绝不是权力的刚性对抗,而是通过履行法定职责,追求公平正义的合法性、正当性等多元价值的统一。中央《意见》要求“综合运用抗诉、纠正意见、检察建议等监督手段,及时纠正定罪量刑明显不当、审判程序严重违法等问题”,检察机关应在抗诉、再审检察建议、纠正违法和检察建议等各种监督手段中,选择适用能够更好达到监督目的、减少各方价值冲突的监督手段,实现社会公平正义价值最大化。

　　作者:张家贞,北京市人民检察院副检察长。

　　(本文共五部分,现摘发前四部分,全文请看《人民检察》2022年第18期)