习近平总书记深刻指出,要抓住关键环节,完善执法权力运行机制和管理监督制约体系,努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中都能感受到公平正义。2021年6月,党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确要求“强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督。及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期‘挂案’等违法情形,坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷。增强及时发现和纠正刑讯逼供、非法取证等侦查违法行为的能力,从源头上防范冤假错案发生。规范强制措施和侦查手段适用,切实保障人权”。2021年10月,最高人民检察院、公安部印发《关于健全和完善侦查监督与协作配合机制的意见》,就进一步推进公安侦查与检察监督的有效衔接作出具体制度安排。2021年12月,中共贵州省委印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施意见》指出,公安机关要“依法接受检察机关的立案监督、侦查活动监督”“完善侦查监督和协作配合机制”。贵州省检察机关携手公安机关共抓落实,于2022年2月在全国较早实现市县两级侦查监督与协作配合办公室全覆盖,联合制定有关侦查监督与协作配合办公室的运行规范、联席会议制度,并在全国率先联合出台《关于贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的若干具体意见》,进一步统一司法理念和司法标准。
本文从贵州省侦查监督与协作配合工作实际出发,以侦查监督的必要性和现实需要为逻辑起点,剖析当前存在的侦查监督零散、滞后、疲软以及与公安协作配合不畅等问题,提出以强化检察引导侦查为方向,内部改革监督办案方式激发活力,外部拓展监督渠道,强化监督刚性和效果,深化协作配合,积极推进构建引导有力、监督有效、协作顺畅的新时代新型检警、诉侦关系,保障刑事诉讼目的依法顺利实现。
一、侦查监督必要性和现实迫切性重申
(一)行政式侦查模式离不开检察机关的外部监督
刑事案件侦查权是法律规定的侦查机关依据法定的诉讼程序,通过采取一定的侦查手段和运用一定的强制措施等开展侦查活动、收集证据、查明犯罪事实并查获犯罪嫌疑人的国家权力。它承载着查明危害国家安全、破坏社会秩序和侵害公民权利等犯罪行为的职责,是国家维护社会政治环境稳定、维护社会秩序和社会治安的重要力量。同时,侦查权行政色彩浓厚,在性质上表现出较强的封闭性、垄断性、强制性、追诉性,为保障人权,必须严格控制和约束侦查权。若不从根本上解决侦查权的制约问题,仅对侦查机关提出规范侦查行为要求,难以避免侦查行为违法情况的出现。为规范侦查权行使,各国都设置了专门的监督制约机制,从侦辩关系角度形成了对抗式侦查模式和职权式侦查模式,从侦辩审关系角度形成了司法型侦查模式和行政型侦查模式。对抗式、司法型侦查模式与职权式、行政型侦查模式的关键区别在于,犯罪嫌疑人相对于侦查机关的地位如何,有无沉默权,是否采取令状主义,由法官对侦查过程尤其是强制措施适用进行司法控制。对抗式、司法型侦查模式,主要依靠以司法审查为主要方式的司法制约和以平等武装辩护权为主要方式的公民权利制约。从侦辩双方在刑事诉讼程序中的地位和关系来看,我国的侦查模式属于职权式侦查模式。相对于“以权利制约权力”的对抗式侦查模式,职权式侦查模式强调维护国家权威,侦查权由国家垄断,禁止犯罪嫌疑人及其辩护律师自行调查、收集证据,犯罪嫌疑人不享有沉默权。从侦查模式的控辩审三方关系来看,我国的侦查模式属于行政型侦查模式,侦查程序不受审判机关的司法控制。侦查程序行政化色彩浓重,且由侦查机关控制侦查程序的运行,犯罪嫌疑人在侦查程序的地位客体化、相对化。这种模式主要依赖侦查机关的自行管理控制,难免产生违法侦查活动。针对侦查权本质和我国侦查模式的选择,强化检察机关对侦查权的监督制约是现实的理性选择。唯此才能对侦查权进行有效监督、制约,保障侦查权在法治轨道上正常运行。
(二)侦查权运行现状亟须强化检察机关侦查监督
近年来,公安机关侦查权行使和执法司法公信与权威明显提升,但是与党和人民的更高要求和期待相比还有差距,特别是从政法队伍教育整顿反映出的问题来看,公安机关内部对侦查权的监督制约机制还不够健全,检察监督机制作用发挥不够充分,侦查监督亟待加强。
1.应当立案而不立案、不应当立案而立案的问题时有发生。实践中,一方面,一些刑事案件应当立案却没有立案,导致犯罪行为得不到及时惩治。为提高案件侦破率,有的侦查机关对部分侦查难度较大,短时间难以侦破的案件,采取不立案或在执法系统外流转的方式“不破不立”。另一方面,一些不构成犯罪的案件被作为刑事案件立案,其背后可能存在以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷等问题。
2.久侦不决、刑事诉讼“挂案”情况仍然存在。挂案是指刑事案件立案后本应移送审查起诉,或者认为证据不足不构成犯罪应予以撤案,却以种种理由长期搁置,严重损害当事人权益。尤其对涉案企业来说,长期处于“负罪”状态会严重影响生产经营。
3.侦查活动不规范、违法问题易发多发。实践中,侦查活动违法等问题突出。对犯罪嫌疑人适用非羁押性强制措施,因期限届满或撤销案件未予解除的情况时有发生。同时,对于检察机关退回补充侦查的案件,侦查机关开展补充侦查工作的主动性和积极性不够,一些侦查人员认为把人抓了、案子破了,移送审查起诉了,就大功告成了,至于能否起诉是检察机关的事情,经常以一纸“说明”退回来,致使补充侦查程序空转。
(三)侦查监督实践证明能够促进侦查权规范行使
侦查监督的目的是促使侦查权依法正确行使,更好地打击犯罪与保障人权。
1. 侦查监督纠正侦查权怠于履职。刑事立案意味着刑事诉讼程序的启动。应当立案而不立案,不应当立案而立案,是人民群众对执法司法反映最强烈的问题之一。法律赋予检察机关对刑事立案活动进行监督的职责,主要是确保依法立案,防止和纠正有案不立和违法立案,依法、及时、正确惩治犯罪行为,保护被害人的合法权益,维护法律权威。
2.侦查监督防止侦查权恣意行使。侦查监督旨在监督、引导侦查机关用审判的标准收集和固定证据,防止关键证据缺失或案件“带病”进入起诉、审判环节,防止无辜之人蒙冤。
例如,贵州省检察机关纠正的一起侦查错案。2011年,贵州省某县发现一具女尸,经公安机关调查,死者系被他人奸杀,但当时未查找到犯罪嫌疑人。2017年,当地公安机关为侦破历年命案,将提取到的被害人指甲送检,并将检测出的DNA结果输入全国公安机关DNA数据库应用系统中进行查询比对,发现与一名吸毒人员乙的DNA相吻合。乙到案后,对奸杀被害人的犯罪事实作了有罪供述,其供述,与现场勘验笔录、尸体检验报告、被害人所穿衣物等客观性证据基本相吻合,侦查机关据此破案,移送检察机关审查起诉。在审查起诉期间,乙翻供,称其是在被抓到3天后才被迫作的有罪供述。检察机关经大量细致的工作发现,该案定罪的关键证据,即检出犯罪嫌疑人乙DNA的被害人指甲,实际上就是犯罪嫌疑人乙自己的指甲,该指甲系侦查机关在办理另一起故意伤害案件时从乙身上提取的,后因物证管理不善,误将乙的指甲作为被害人的指甲送检,从而检出了乙的DNA。后来重新送检被害人的指甲,并未检出犯罪嫌疑人乙的DNA。因关键证据不能成为定案依据,故认定乙故意杀人犯罪事实的证据不足,检察机关最终对乙依法作不起诉处理,并监督公安机关及时释放乙。
二、侦查监督实然状况和遇到的困境问题
我国侦查监督制度自建立就明确“对于侦查机关的侦查活动是否合法,实行监督”。1954年侦查监督被写入人民检察院组织法,正式走入人民检察制度的历史舞台,先后经历侦查监督、审查批捕、审查起诉“三合一”的模式,“捕诉分离”下“一体两翼”的侦查监督模式,再回归“捕诉一体”后的“监督一体”模式。检察机关内设机构改革后,侦查监督与公诉部门合并,“捕诉一体”将侦查监督融合、贯穿至审查逮捕、审查起诉全过程,侦查监督制度更加完善,监督力度持续加强,监督质效进一步提升。但是,由于司法实践中侦查权处于强势地位,侦查监督被动性、选择性、滞后性和疲弱性突出的问题尚未发生根本性转变,线索发现难、调查核实难、监督处理难仍是制约检察机关侦查监督高质量发展的瓶颈。
(一)知情渠道不畅,监督范围狭窄
知情是监督的前提。长期以来,监督线索发现难,是掣肘检察机关侦查监督的主要因素。检察机关掌握侦查信息的渠道十分狭窄。从司法实践来看,检察机关除了对适时介入、审查逮捕、审查起诉的刑事案件能够获取案件线索、进行监督外,对其他侦查行为均无法提前获悉,只能依据当事人控告举报、侦查机关提供的资料或卷宗获知。但是,由于侦查监督工作宣传力度不够,人民群众对检察职能缺乏了解,对于公安机关应当立案而不立案或不应当立案而立案的情形,到检察机关申请开展立案监督的情况不多。检察机关无法及时全面了解公安机关受案、立案、采取或变更强制措、撤案等情况,无法对侦查活动进行全面有效监督。法律也未规定侦查机关要向检察机关报备、告知侦查活动开展情况,考虑到侦查的秘密性、封闭性,检察机关也不宜主动询问案件情况。尤其是,检察机关对公安机关办理的刑事案件立案后作撤案处理、立案后改变罪名移送审查起诉、侦查阶段变更强制措施等违法违规风险较高的案件类型缺乏监督渠道。检察机关获取侦查监督线索来源单一,渠道较窄,知情受限,必然导致侦查监督的选择性、零散性。
(二)依附案件办理,监督难以兼顾
其一,无论是“捕诉分离”还是“捕诉一体”,侦查监督都与审查逮捕和审查起诉结合起来,办案检察官承担诉讼与诉讼监督两项职责,更多关注的是审查逮捕、审查起诉。在人少案多和司法责任的重压之下,往往更关注办案,而忽视监督。
其二,侦查监督体现为“事务性”而非“案件性”。同一办案检察官既履行审查逮捕、审查起诉职能,又履行侦查活动监督职能,而计算办案量时,只计算一件审查逮捕案件,无法全面完整体现检察官的工作绩效,这在一定程度上影响其开展监督的积极性。
其三,在独任制办案模式下,同一办案检察官同时履行审查逮捕、审查起诉职能,可能面临中立性的质疑,尤其是介入侦查案件,有的侦查行为或取证行为有可能就是办案检察官本人引导的,案件移送后又成为监督者,自我否定很难,主动监督可能性不大。
其四,侦查监督工作从原来的侦查监督部门分散到所有刑事检察部门,多以个案问题开展监督与协作,在工作联动上尚未形成长效专门成体系的机制。
(三)书面阅卷为主,监督被动滞后
我国采取行政式侦查模式,由采取强制侦查措施的公安机关自主决定侦查行为,缺少事前授权监督,侦查监督主要是事后监督。是否决定立案、是否进行侦查、是否终结侦查等均由公安机关自行决定,检察机关难以同步监督。在强制措施适用方面,除逮捕犯罪嫌疑人须经检察机关批准外,拘留、取保候审、监视居住、扣押、查封涉案财物等都由公安机关自行决定,检察机关无法实施同步监督。除少数重大疑难复杂案件公安机关会邀请检察机关适时介入引导侦查外,对于绝大部分案件,检察机关在审查逮捕或审查起诉阶段主要以书面阅卷审查为主,以讯问犯罪嫌疑人、听取律师意见为辅的方式进行侦查活动的合法性审查和监督,具有被动性和滞后性。主要表现在:
其一,移送检察机关的书面案卷,已经过公安机关层层审核和把关,呈现在检察人员面前的往往是“完美无缺”的案卷,而且有些违法情况仅通过审查书面阅卷也难以确定,通过阅卷开展监督的可能性很小。
其二,事后监督虽然能发现侦查行为违法,但已造成不可修复的伤害,事后的纠偏无法弥补犯罪嫌疑人受到的精神损害。
其三,检察机关对侦查机关内部消化的刑事案件数量不知情,无法接触相关案件卷宗,这类案件也就无法进入监督视野。
(四)监督刚性不足,制约措施乏力
根据法律规定,检察机关作为法律监督机关,有权对侦查机关的违法行为进行监督。然而,法律未赋予检察机关刚性权力以行使这一职权。对于公安机关的立案监督,虽然刑事诉讼法明确规定检察机关可以要求公安机关对不立案的理由进行说明,若理由不能成立,则应当通知公安机关立案侦查,但刑事诉讼法对公安机关不说明不立案理由,或接到立案通知后不立案的情形,未明确相应的法律后果。检察机关的立案监督有没有强制力,有赖于公安机关的配合程度,导致监督刚性不足。对于侦查活动违法的监督,检察机关可以通过制发检察建议或纠正违法通知书的方式提出纠正意见,但对检察机关提出的纠正意见,公安机关不理睬、不纠正或敷衍的,法律也没有明确制约措施,监督失灵的情况在所难免。
(五)信息查询受限,影响监督效果
从目前运行的情况看,侦查监督与协作配合办公室主要采取适时介入、参与案件讨论、查阅卷宗、台账等传统方式开展监督,多数地区检察院不能联网进入公安案件系统平台查询案件,仅少数地区的部分检察院可以登录公安机关的相关平台进行案件查询,且须借用公安人员的账号登录。而在账号登录方面,存在登录的平台不统一、查询权限不统一、需要公安人员的配合等问题,一定程度上影响检察监督的效率和效果。另外,部分检察院派驻检察官“派而不驻”,监督意识不强、有事靠协商的做法依然存在。
作者:傅信平,贵州省人民检察院党组书记、检察长。
(全文共三部分,现摘发前两部分,详见《人民检察》2022年第19期)
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