相对薄弱基层检察院建设的短板及补强

　　党的二十大立足百年辉煌、宣示大党使命、擘画强国蓝图、经略伟大复兴,具有划时代、里程碑的重大意义。学习、宣传、贯彻好党的二十大精神,是当前和今后一个时期全党全国的首要政治任务。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)明确提出,要加强检察机关基层基础建设,全面提高做好新时代法律监督工作的能力和水平。深入学习贯彻党的二十大精神和中央《意见》,树立强基导向,夯实执政根基,是党中央的重大决策,习近平总书记深刻指出,必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。最高人民检察院检察长张军强调,基层检察院是整个检察机关的基础,基层检察工作是全部检察工作的基础。2020年10月,最高检召开全国基层检察院建设工作会议,印发《关于加强新时代基层检察院建设的意见》,指导全国基层检察院建设全面进步、全面过硬。经过一年多工作实践,面对新形势、新任务、新要求,最高检再次聚焦方向,突出重点,精准施策,于2021年初研究提出了相对薄弱基层检察院建设的概念,并在全国确定了129个相对薄弱基层检察院进行探索实践,甘肃省有9个基层检察院分两批被确定为相对薄弱基层检察院,这是全省需要迫切研究解决的重大问题。

　　一、全省相对薄弱基层检察院建设基本情况及特点

　　甘肃省地处西北,地域广阔,民族多元,全省有95个基层检察院,相对薄弱基层检察院占6%。2021年初,夏河、卓尼、玛曲、东乡、康乐、积石山6个基层检察院首次被最高检确定为相对薄弱基层检察院,一年来,经过省州县三级检察院的共同努力,夏河、玛曲、积石山3个相对薄弱基层检察院达到了“脱薄”标准,已按程序“脱薄”出列。2022年3月,碌曲、迭部、广河3个基层检察院被最高检确定为第二批相对薄弱基层检察院。全省9个相对薄弱基层检察院现有检察人员的平均年龄为44.3岁,其中40岁以下青年人员91人,占比30.7%;初始学历为全日制本科的人员63人,占比21.3%;通过国家统一法律职业资格考试A证的35人、占比11.8%,C证35人、占比11.8%。9个相对薄弱基层检察院共核定员额检察官93人,现有80人,缺额14%;检察官年人均办案22.25件,占全省检察官平均办案量的37.08%;检察技术、智慧检务在支撑检察业务发展中“含金量”不高,实际运用效果不明显。

　　综上可以看出,相对薄弱基层检察院是指整体工作相对薄弱,在本地区综合考核中长期排名靠后,依靠自身力量短期内难以改变、需要上级检察院重点帮扶指导的县区检察院。其一般具有以下特点:

　　一是政治建设较弱。对党的思想路线、方针政策的理解、落实不够坚定,不能做到与时俱进。政治敏锐性和洞察力还不强,不善于运用新思想、新理念武装自己、指导工作。党建工作抓细抓实抓常做得还不到位,党风廉政建设存在薄弱环节。

　　二是管理水平偏低。管理方式较为落后,效率较低,工作推进较为缓慢;检察人员分类管理落实不到位,检察官员额遴选、退出机制实施不顺畅;检察人员考核机制不够科学,管理制度落实还需进一步加强。

　　三是业务工作滞后。“四大检察”“十大业务”建设问题较多,司法办案质效不高,业务指标数据考核综合排名长期在本地区靠后。

　　四是队伍素能不高。领导班子配备不齐,凝聚力、战斗力不强,干事创业的精气神不足,队伍素能整体偏弱,专业人才紧缺,不能适应司法办案需要。

　　五是保障水平较差。在基础设施建设、信息化建设、经费保障等方面存在较大困难,影响检察工作的正常开展和长远发展。

　　二、相对薄弱基层检察院建设存在的问题及原因分析

　　近年来,全省检察机关认真落实全国基层检察院建设工作会和全省相对薄弱基层检察院建设推进会精神,把相对薄弱基层检察院建设作为重要工作任务来抓,充分发挥省院主导、州院主抓、基层院主责的作用,省、市、县三级院齐抓共管,着力推动相对薄弱基层检察院建设,并取得一定成效。在取得成绩的同时,全省相对薄弱基层检察院建设仍存在一些较为突出的问题。

　　(一)政治建设不够有力

　　一是政治理论学习不够走深走实。理论学习形式单一,吸引力感染力不强。运用习近平新时代中国特色社会主义思想推动工作、解决实际问题的能力还需提高,检察工作服务大局的针对性以及将政治理论、政治要求转化为检察实践的能力和自觉还需提升。

　　二是检察职业道德培塑效果不佳。把检察职业道德渗透到各项主题教育实践活动、各项检察业务培训中的力度还不够,检察人员职业素养尚需进一步加强。特别是一些年轻检察人员,对新形势下检察工作发展信心不足、动力不强,职业荣誉感较弱。

　　三是意识形态工作存在短板。业务部门对于意识形态工作的参与度不高,检察人员存在重业务轻意识形态、重办案轻舆论引导的情况,对落实意识形态的管控要求认识不到位、工作不够主动自觉。

　　四是人员思想不够稳定。由于历史原因,少数基层检察院人员超编严重,人财物省级统管后,非政法专项编制人员的津补贴难以落实,进而引发的同工不同酬问题较为突出,部分人员职业归属感较低,思想不够稳定,工作状态不佳。

　　(二)职能发挥不够充分

　　一是“四大检察”发展不均衡。民事、行政、公益诉讼检察工作在机构优化、人才储备、案源不足等方面的瓶颈亟待突破。民商法、行政法与行政诉讼法专业背景的检察人员短缺,民事、行政、公益诉讼检察人才匮乏。全省现有的6个相对薄弱基层检察院中,民事、行政、公益诉讼检察工作均为“三合一”,且仅有的一名员额检察官须承担三个业务条线的工作,办案人员经常跨三个业务条线学习培训,存在“赶场子”现象,疲于应付。加之民事、行政、公益诉讼检察人员年龄结构老化、知识陈旧,执法观念较为落后,工作动力不足。

　　二是司法办案理念相对滞后。办案中缺乏进取精神,案件办理程序化、被动化,与公安机关、法院的协调联动不足;在办理新类型案件中存在畏难情绪,业务数据分析的作用发挥不充分,对指导性案例、典型案例学习不够深入。

　　三是领导干部带头办案落实不到位。存在办程序案、简单案的现象,一些相对薄弱基层检察院的领导虽然办案数量较多,但多是办理备案审查、指定管辖、批准延长羁押期限等程序性案件;有的多是办理交通肇事、危险驾驶等简单案件;有的未亲自讯问犯罪嫌疑人、询问关键证人,办案亲历性、规范性不高;有的甚至只审查案件审结报告等法律文书,办案流于形式。

　　四是运用考核推动工作不够有力。有的直接以省院业务考核规则来考核基层院,简单模仿套用,结合实际“本地化”程度不够;有的院检察人员考核机制不健全,个别检察官对考核工作不了解、不清楚;有的院业务数据大多依赖上级院通报,尚未养成以数据分析推动工作的习惯。

　　五是司法办案不规范。个别相对薄弱基层检察院对全国检察业务应用系统使用不规范,案件办结后,相关案卡填录项空白的情况比较普遍,依然存在出庭不规范、涉案款物管理不规范、案件归档不及时等问题。

　　(三)队伍建设跟不上发展需要

　　一是领导班子结构不合理。部分相对薄弱基层检察院领导班子结构有待优化,平均年龄偏大,没有形成“老中青”合理梯次。全省现有的6个相对薄弱基层检察院检察长平均年龄为47.1岁,班子成员51岁以上的29人,占比50%。一些班子成员专业化程度不高,学历层次偏低,知识结构老化。有些院领导班子成员后备力量缺乏,班子成员调整配备周期过长。部分相对薄弱基层检察院的部门负责人长期配备不到位,由院党组指定一名负责人临时负责,不利于各项工作的长远发展。

　　二是人才储备不足。现有6个相对薄弱基层检察院检察人员中大学本科以上的人员占比83.2%,其中学历为全日制法学本科专业的占比38.8%。多数相对薄弱基层检察院专业化、高层次、复合型人才短缺,优秀年轻干部培养锻炼、梯次储备不足,干部素能亟须提升。

　　三是干部交流任职有堵点。相对薄弱基层检察院检察人员对外交流存在较大困难,对内三类人员之间交流转任渠道不畅,异地交流任职涉及住房、交通、子女入学等配套机制不健全,协调难度大,同一班子中任职满10年易地交流任职的规定在实践中难以落实。民族地区和艰苦地区人才难招、难留问题依然突出,聘任制书记员流失率较高。

　　四是教育培训针对性不强。领导干部、检察官参加培训的机会较多,而检察官助理、书记员、司法行政人员参加培训的机会较少,有的培训中“填鸭式”“灌输式”教学多,案例教学、现场教学少,针对性不强,效果不明显。一些检察人员自主学习的主动性不强,对新的司法理念、司法政策以及新颁布的法律、法规、司法解释等学习不够深入系统,存在急学现用、生搬硬套的现象,具体到办案中难免出现机械司法、挂一漏万的问题。

　　(四)检务保障有待强化

　　一是“两房”(检察机关办案用房和专业技术用房)建设有缺口。个别相对薄弱基层检察院“两房”建设资金缺口较大,地方配套资金难以落实到位。

　　二是经费保障有待加强。财物省级统管后,普遍存在地方性津补贴难以全部落实的情况,往往是县上统一发放了某种津补贴后,基层院领导与县财政部门反复沟通协调后还不能保证全部落实,一方面占用了基层院领导的大量时间精力,另一方面也影响了检察人员的工作积极性。

　　三是信息化建设整体落后。个别相对薄弱基层检察院信息化建设存在重复建设、建用脱节、智能化程度不高等问题,有的相对薄弱基层检察院专职信息技术的人才严重短缺,制约了智慧检务的可持续健康发展。

　　(五)对下指导尚需加强

　　一是省院主导责任缺乏有效抓手。虽然省院在成立基层院建设领导小组、院领导联系相对薄弱基层检察院、机关各部门对口指导、基层院结对共建等方面做了大量工作,付出了巨大努力,但在推进工作中有效抓手不多,措施办法刚性不足。

　　二是州院主抓责任落实有差距。有的州院在指导相对薄弱基层检察院建设中提要求多、布置任务多、检查考核多,帮助相对薄弱基层检察院出谋划策少、业务指导少、解决困难少;有的州院抓相对薄弱基层检察院建设主要靠政工部门“单打独斗”,其他部门参与较少,没有形成整体合力。

　　三是相对薄弱基层检察院主要责任落实不到位。有的院“等靠要”思想严重,主动作为不够,内生动力不足,主观能动性发挥不充分,不会抓、不善抓的问题不同程度存在。

　　本文系2022年最高人民检察院检察应用理论研究课题《相对薄弱基层检察院建设研究》的阶段性成果。课题组成员:朱玉,甘肃省人民检察院党组书记、检察长;王希贤,甘肃省人民检察院政治部综合处处长;金石,甘肃省人民检察院研究室主任;马香莲,甘肃省临夏回族自治州人民检察院检察委员会委员、四级高级检察官;王雪芹,甘肃省甘南藏族自治州人民检察院研究室负责人;赵向明,甘肃省人民检察院政治部综合处副处长;郑燕,甘肃省人民检察院研究室副主任。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2022年第23期)