张相军等：检察机关开展行政争议实质性化解之立法构想

　　2021年党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。2019年最高人民检察院部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动,截至2022年12月,各级检察机关全方位推进行政争议实质性化解工作,共促进行政争议实质性化解3.3万余件,其中化解争议10年至20年的1600余件,化解争议20年以上的400余件。这是新时代推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化背景下进一步完善检察机关行使监督权的法律制度的重要内容之一,也是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育的生动实践。但是,与如火如荼的行政争议实质性化解实践相比,检察机关开展行政争议实质性化解的法治化程度却不能与之相匹配。在法律规范层面上,完整表述的“行政争议实质性化解”仅在2021年最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》中出现,行政争议实质性化解的现行直接法律依据主要是最高检出台的有关司法解释、规范性文件以及地方性法规。这些法律文件位阶低且不统一,制约了行政争议实质性化解的发展和应然价值的实现,亟须通过立法作出统一规定,实现行政争议实质性化解的法治化。为此,本文通过对检察机关开展行政争议实质性化解的理论基础和实践情况予以梳理和论证,试图对其立法方式和思路等问题作出回答。

　　一、政策实施和纠纷解决的混合型模式下的合法性需求

　　习近平总书记强调,要坚持发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是单一孤立地观察事物,妥善处理各种重大关系。根据司法与政治的关系,美国学者达玛什卡将司法活动归纳为两种模式:一种是政策实施型司法模式,司法活动的目的是贯彻实施国家的纲领、执行国家的政策;另一种是纠纷解决型司法模式,司法活动的任务是解决冲突、化解纠纷。对于肩负经济社会发展和社会稳定维护双重任务、正行进在实现中华民族伟大复兴征程中的我国司法机关而言,司法活动呈现出明显的兼具政策实施和纠纷解决的混合型特征,属于混合型司法模式。行政争议实质性化解作为检察机关在履行法律监督职责中开展的一项检察(司法)活动,也兼具了政策实施的任务和纠纷解决的目的。可以说,正是政策实施和纠纷解决的混合型司法模式对检察机关提出的履职要求,催生了行政争议实质性化解这一检察活动。同时,行政争议实质性化解机制和实践逐步深化、法治化,又必将推动司法活动的政策实施任务和纠纷解决目的的实现。

　　(一)检察机关开展行政争议实质性化解是对中央政策的贯彻落实

　　从政策实施任务来看,党的二十大报告首次以专章形式对“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”进行部署,还专门强调“加强检察机关法律监督工作”。习近平法治思想的核心要义也提出“坚持以人民为中心”。推进公正司法、坚持司法为民是政法工作的不懈追求。早在2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》就要求“检察院要依法履行法律监督职能,建立完善涉法涉诉信访事项导入司法程序机制和涉法涉诉信访依法终结等参与化解矛盾纠纷的工作机制”。2021年党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“全面深化行政检察监督”,要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了”。自2020年始,“行政争议实质性化解”已经连续4年被写入最高检工作报告,且出现频率增加,措辞用语从“深入推进”“常态化开展”至“常态化推进”“做深做实”,态度更加明晰,用词也更加积极。这体现了检察机关积极落实党中央开展行政争议实质性化解要求的鲜明态度。

　　(二)检察机关开展行政争议实质性化解是为了完成纠纷解决的司法任务

　　从纠纷解决目的来看,实质性化解行政争议的目的就是解决纠纷,是回应性司法模式下的检察实践。2014年行政诉讼法修改把“解决行政争议”写入第1条,确立了行政诉讼解决行政争议的立法目的。行政诉讼监督与行政审判同属行政诉讼法框架下的司法制度,解决行政争议亦属行政诉讼监督的应有之义。检察监督是当事人在法治轨道内寻求解决问题的最后环节,一些矛盾纠纷如果不能在检察环节得到妥善处理,不仅影响社会稳定,更会影响党和政府在人民群众心中的形象。综观实质性化解行政争议典型案件的司法处理模式,一个明显的发展趋势是法院行政审判活动正经历由消极型司法向积极性司法、由表面化司法审查向纵深化审查的转变。作为对诉讼活动监督的检察机关,坚持行政诉讼全面审查原则,相应地,其发展趋势也要与时俱进,甚至还要更深更实。经过4年来的行政争议实质性化解实践,行政检察已经从形式化司法走向了实质化司法,未来还应从实质化司法迈向人性化司法。

　　另外,检察机关开展行政争议实质性化解能够弥补行政审判被动审查的不足,更好地完成纠纷解决的司法任务。2009年,最高人民法院印发的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》就提出“争议的实质性化解”,以解决行政案件长期以来的“两高两低”现象。2019年2月,《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》将推动行政争议实质性化解列为今后五年行政诉讼制度改革的主要目标之一。但不可忽视,以下因素在一定程度上制约和影响法院“实质性化解行政争议”的开展:

　　其一,法院作为国家的审判机关,其主要职能是裁判,而司法裁判的本质特征要求法院本身在司法活动中处于中立和被动地位,司法的被动性是司法权与行政权、立法权最为显著的区别。其二,行政审判与民商事审判、刑事审判相比,其被动性似乎更为明显,在行政诉讼中,只能审查具体行政行为的合法性。其三,行政诉讼法第60条规定,除行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外,法院审理行政案件不适用调解。这在司法被动性的基础上对法院化解行政争议又进行了进一步限缩。其四,行政审判实践中存在大量超过起诉期限或不属于受案范围等原因被裁定驳回起诉或不予受理的行政诉讼案件,这些案件由于程序问题得不到实体审理,矛盾纠纷得不到解决,行政争议得不到实质性化解,陷入“程序空转”,造成行政案件“案结事未了”的现象。所以,行政检察监督聚焦行政执法、行政审判的普遍性、突出性问题,综合运用多种监督手段,充分发挥法律监督机关的“鲇鱼效应”,不断对行政复议、行政诉讼等常态化纠纷解决机制的负面现象进行“警示”和“纠正”。

　　二、法律解释学视野下的合法性论证

　　当前,虽然行政争议实质性化解自身法治化程度不高,但其合法性却不容否定,可以从宪法、人民检察院组织法、行政诉讼法等法律中经由法律解释得到法律依据。现阶段大量的低位阶有关行政争议实质性化解的司法解释及规范性文件,本质上是对其合法性的补充“说明”,一定程度上反映了立法宗旨、精神和实践需要。

　　(一)宪法法律的原则性规定

　　宪法是我国的根本大法,依宪治国、依宪执政是习近平法治思想的核心要义。1982年宪法赋予检察机关以法律监督权。作为专门的法律监督机关,检察机关承担起对行政法律实施的监督职责,既是对依宪治国、依宪执政的落实,也是法律监督立法本意的回归。为了具体适用宪法上的法律监督权,人民检察院组织法又对法律监督权进行细化,产生了次级权力——(人民检察院组织法上的)检察职权。人民检察院组织法第20条具体规定了检察职权内容,其中第5项明确检察机关具有“对诉讼活动实行法律监督”的检察职权。因本文主要讨论行政争议实质性化解的立法基础,所以在此主要论述检察机关对行政诉讼活动实行的法律监督。从法律的体系性来看,在宪法和人民检察院组织法中都有了监督的法律依据,相应地行政诉讼法在第11条和第93条针对“对诉讼活动实行法律监督”的检察职权,不仅规定了“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”,同时还增加了检察建议以及对调解、立案和执行等的监督。而且,行政诉讼法第1条将解决行政争议作为行政诉讼制度的宗旨来加以规定,因此,法院是否在行政诉讼中履行审判职能、实现解决行政争议的目的,自然是检察机关实施法律监督的目标和内容,也是考量检察机关监督实效的一个重要指标。

　　(二)司法解释及规范性文件的补充“说明”

　　有法定职权必然要有履行和实现该项法定职权的行为,这是一个基本的逻辑。在国家法律层面,虽然没有直接有关“检察机关开展行政争议实质性化解”的类似表述,但运用法律解释学的方法,不难论证和解决行政争议实质性化解的合法性问题,其合法性不容否认。况且,现阶段有关行政争议实质性化解的司法解释及规范性文件,其实是对行政争议实质性化解合法性的补充“说明”,反映了行政争议实质性化解的立法原则、精神和实践需要。也正因如此,行政争议实质性化解具有充分的合法性基础。至于现有各种司法解释及规范性文件之间的冲突问题,需运用法律解释学的方法予以协调解决,统筹安排。

　　本文系2022年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察机关开展行政争议实质性化解立法研究》(GJ2022B08)的研究成果。课题主持人:张相军,最高人民检察院第七检察厅厅长。课题组成员:张立新,最高人民检察院第七检察厅二级高级检察官;马睿,最高人民检察院第七检察厅检察官助理;刘浩,最高人民检察院第七检察厅检察官助理;张薰尹,国家检察官学院副教授。

　　(全文共四部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第13期)