林贻影：以“枫桥式检察室”建设推动基层检察工作高质量发展

2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。习近平总书记在浙江调研时强调,“要坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’,坚持党的群众路线,正确处理人民内部矛盾,紧紧依靠人民群众,把问题解决在基层、化解在萌芽状态”。“枫桥经验”发端于浙江、植根于人民、聚焦于矛盾、厉行于法治、深耕于基层,是党的群众路线的生动实践,如今已发展成为中国特色基层社会治理创新的典范样本、政法综治战线的“金字招牌”。传承弘扬好“枫桥经验”,对于检察机关全面贯彻习近平法治思想,坚持“高质效办好每一个案件”,全力对标践行“切实在加强基层法律监督、促进基层诉源治理、矛盾纠纷实质性化解等方面发挥作用”使命任务,具有深远的历史意义和重大的现实意义。站在新的历史起点,检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”,应树立大抓基层的鲜明导向,探索加强“枫桥式检察室”建设,深化完善基层执法司法监督制约闭环体系,奋力开创基层检察工作高质量发展新局面,在推进基层治理体系和治理能力现代化进程中打造更多检察工作现代化的经验和样本。

一、加强“枫桥式检察室”建设是检察机关深入践行“枫桥经验”的时代逻辑与行动自觉

浙江是“枫桥经验”发源地。习近平总书记在浙江工作期间,高度重视并特别强调要充分珍惜“枫桥经验”、大力推广“枫桥经验”、不断创新“枫桥经验”,作出了建设平安浙江、法治浙江的工作部署。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进国家治理体系和治理能力现代化,全面依法治国取得历史性成就,“枫桥经验”先后被写入《中国共产党农村基层组织工作条例》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》等重要文件。党的二十大报告明确要求,“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,“枫桥经验”被不断赋予新的时代内涵,始终坚持创新工作理念、方法和载体,与“干部下基层开展信访工作”等治理经验整合形成矛盾纠纷调处闭环机制,是“基层之治”筑牢“中国之治”的关键路径和智慧结晶。“枫桥经验”所蕴含的人民立场、目标路径、问题导向、系统观念、法治精神,为检察机关高质效履行法律监督职责,不断加强基层基础建设,以更高层次诉源治理促进更高水平社会治理提供了根本遵循。

检察室是检察职能下沉基层的重要载体,也是“枫桥经验”在检察环节的实践落脚点。身处司法为民最前沿、化解矛盾第一线、监督制约第一环,检察室具备深入基层、践行“枫桥经验”的天然优势,同时具有“法定职责必须为”的应然责任。检察机关要自觉扛起新时代基层治理现代化建设的检察使命,深刻把握新时代“枫桥经验”的核心要义和时代内涵,坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法,在守正基础上创新深化检察实践,聚焦“枫桥式检察室”建设,充分发挥检察职能在基层治理格局中的功能作用,努力把国家制度优势、治理经验优势、法律监督优势更好转化为社会治理效能。

(一)建设“枫桥式检察室”是深入贯彻党的群众路线、践行全过程人民民主的有力抓手

从浙江“一域之计”走向“一国之策”,“枫桥经验”之所以历久弥新、充满生命力,最根本的原因在于始终坚持党的领导,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,深刻回答了社会治理为了谁、依靠谁的根本问题,充分体现“为民解忧、为党分忧”的政治担当和法治自觉。随着我国社会主要矛盾发生深刻变化,影响安全和发展的新情况新问题往往率先在基层显现。在扎实推进共同富裕过程中,正确处理好效率和公平的关系,解决发展不平衡不充分等核心问题的任务长期艰巨,乡镇(街道)一级政权和人民群众对于“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”的法治需求尤为强烈,迫切需要正确把握新形势下人民内部矛盾的特点规律,在法治轨道上创新群众工作方法,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

对标大局所需、人民所盼,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分,服务基层、参与治理、化解矛盾的能力水平有待进一步提升。检察机关应切实增强传承弘扬“枫桥经验”的使命感、责任感和紧迫感,从政治高度抓实抓好“枫桥式检察室”建设,充分发挥检察职能、运用法治力量,总结推广实践经验,提升监督办案的亲历性,强化检察群众工作的“共情”心理,健全完善人民群众“家门口”的检察履职体系,依法保障人民主体地位、维护人民根本利益,厚植党执政的政治根基。

(二)建设“枫桥式检察室”是完善社会治理体系、健全基层权力运行机制的重要举措

在基层社会治理体系中,检察机关法律监督发挥监督制约执法司法权力运行、维护公平正义、守护公共利益等独特价值功能。随着行政执法体制改革、司法体制综合配套改革持续深化,以“大综合一体化”改革、乡镇(街道)法治化综合改革为代表的基层执法力量下沉步伐显著加快,司法资源向基层倾斜更加明显,基层社会治理对执法司法部门的监督需求也愈发迫切。当前乡镇(街道)设有法庭、公安派出所、司法所,并均以“枫桥式”创建引领,在更好坚持和发展新时代“枫桥经验”上,检察机关应有更实、更贴近基层一线的举措。

对标基层社会治理现代化要求,检察机关法律监督总体供给不足,基层执法司法活动监督主体力量分散,法律监督手段和能力均有待提升。最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》明确要求“深化检察环节诉源治理改革”“全面构建检察机关法律监督现代化制度体系,强化对执法司法活动的制约监督”,同时强调“规范派出检察室管理”。紧扣检察主责主业,推动有编制、有场地、有工作基础的检察室规范发展,是检察机关前移法律监督触角、服务基层治理的破题关键。检察机关应充分认识检察室的独特价值和重要意义,通过优化检察履职载体,激发法律监督的优势和潜能,着眼规范统一法律适用标准,完善基层“微权力”监督制约体系,把严格执法、公正司法置于有力监督之下,更好更实促进执法司法公正,助力打牢“千村示范、万村整治”工程的法治坚实底座。

(三)建设“枫桥式检察室”是引领带动检察室工作转型升级、促进基层检察工作高质量发展的关键路径

司法治理作为解决矛盾冲突最为规范有效的手段,虽有专业性强、效力高、处置终局等优势,但也有周期长、成本高、程序严格、处置局限等缺憾。实践中,基层是矛盾冲突的焦点,也是检察力量的最薄弱环节和法律监督最突出的短板。以“高质效办好每一个案件”为价值目标,基层检察工作高质量发展首在办案、贵在监督、重在质效,应着力减少检察环节的矛盾纠纷存量与诉讼负面增量,善于统筹法理情的有机统一,防止就案办案、机械办案,通过监督办案切实将“枫桥经验”全面融入新时代基层检察履职。近年来,浙江省检察机关坚持从政治上着眼、从法治上着力,立足检察职能定位,不断加强基层检察院建设,探索形成赔偿保证金、认罪认罚听取意见同步录音录像、虚假诉讼联动惩防、未成年人犯罪综合治理等一批标志性实践成果,有效推动更多法治力量向引导和疏导端用力。

对标基层检察工作现代化要求,从浙江实践看,当前部分检察室还存在工作发展不够平衡、履职重点不够突出、机制运行不够规范、基础保障不够到位等问题。坚持和发展新时代“枫桥经验”,推动从源头上减少诉讼,检察机关需要积极探索符合新时代要求、符合司法规律、符合检察实际的思路、理念、措施,加快建设社会矛盾纠纷调处闭环机制的检察模块,不断提高检察环节矛盾纠纷“预防”“破难”的能力,以“枫桥式检察室”建设引领带动检察室工作转型升级,扎实推进基层检察工作现代化,以更高质量基层检察履职推动更高水平基层社会治理。

二、准确把握“枫桥式检察室”建设的目标定位与着力方向

锚定高质量发展这个首要任务,建设“枫桥式检察室”要始终坚持党对检察工作的绝对领导,聚焦党和国家工作的中心任务,坚持人民至上、检察为民,围绕检察环节社会矛盾纠纷预防化解法治化的重点任务,加快实现派驻乡镇(街道)检察室工作运转有序,基层基础工作提升有力,检察为民工作务实有为,保平安、促治理、护共富工作坚实有效。

(一)把准发展方向,确保“枫桥式检察室”建设行稳致远

立足检察室运行实际,科学划定检察室的职责任务、明确履职要求、给予配套保障,切实把检察室打造为检察履职的有效作战单元。

一是把握现存检察室这一“基本盘”。重点谋划经多轮规范和发展后仍然保留下来的部分检察室如何更好转型升级、焕发生机活力,聚力推动有编制、有场地、有工作基础的检察室整体激活、规范和提升,进一步把“枫桥式检察室”牌子擦得更亮。

二是把握传统乡镇(街道)检察室这一“提升面”。在近年来各地积极探索基础上,要把传统乡镇(街道)检察室作为建设重点,坚持以点带面、以面带全,引领推动全省检察室工作整体提升、全面过硬。重点打造专业化检察室,立足“四大检察”法律监督基本格局,积极承办辖区内“四大检察”案件,自觉践行“惩防化治”一体推进的工作理念,主动延伸检察职能,参与基层社会综合治理。允许探索特色化检察室,已有实践特色的派驻新区、开发区、商贸城等检察室,要紧密围绕地方发展大局,立足中心工作、地域特点、群众期待等,保持履职优势、放大特色效能。

三是把握“枫桥式检察室”这一“动力源”。以新时代“枫桥经验”为引领,以规范化、标准化、现代化建设为动力,全面开展“枫桥式检察室”创建工作,紧密联系本地实际工作,结合基层矛盾纠纷特点,围绕基层执法司法权力运行方式,与时俱进推动基层检察改革创新。要把检察室打造成为青年干警“蹲苗育苗”的重要平台,建立各派出院业务部门检察人员到检察室轮岗交流和新入职人员锻炼机制,持续提升基层检察队伍综合业务素能与群众工作能力,切实带动提高基层司法能力水平。

(二)紧扣职能定位,凝聚“枫桥式检察室”建设改革动能

紧扣贯彻新时代“枫桥经验”“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”工作要求,充分履行“四大检察”职能,注重把握“三大定位”。

一是立足检察职能,打造检察履职的前沿阵地。紧紧围绕主责主业,坚持以司法办案为根本立足点,依托检察室积极延伸检察履职触角,彰显“枫桥式检察室”的鲜明检察属性。

二是立足属地社情,打造矛盾化解的治理前哨。紧紧围绕辖区乡镇(街道)经济社会发展特点和社会主要矛盾变化,坚持法治思维、运用法治方式,充分发挥检察职能作用,始终做到严格依法办案,着力提升监督质量与落实韧性,自觉融入党组织领导的“三治”(自治、法治、德治)融合基层城乡治理体系,推动从源头上防范违法犯罪反复多发。

三是立足一线优势,打造服务群众的重要窗口。紧紧围绕新时代“枫桥经验”内涵,建立健全便捷高效的检察服务机制,持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民工作,更加注重化解人民群众涉法涉检诉求,着力打造“群众家门口的检察院、老百姓身边的检察官”,让人民群众真切感受到党的温暖、司法的温度。

(三)突出履职重点,推进“枫桥式检察室”建设走深走实

坚持依法正确履行案件办理、矛盾化解、服务群众三项基本职能,因地制宜推进检察职能拓展,打造“3+N”检察室履职基本格局。

一是办理辖区矛盾集中类型案件。审查逮捕、审查起诉辖区常见轻微刑事案件,同步做好羁押必要性审查、不捕不诉案件风险评估社会调查等工作。注重收集、深挖当地群众反映强烈的公益诉讼线索,适时牵头辖区内四大法定领域公益诉讼案件办理。受理并移送民事检察、行政检察监督线索,协助职能部门开展调查核实、督促落实检察建议等工作。依托办案加强对辖区公安派出所、人民法庭、司法所“两所一庭”的履职监督。

二是做好涉法涉检矛盾化解。加强对来访群众的诉讼引导,做好释法答疑。聚焦解纷止争,依托检察室积极开展刑事和解、民事和解、行政争议实质性化解和公益诉讼诉前程序等工作,构建分层递进、衔接配合的矛盾调解和纠纷解决体系。

三是提升服务群众工作质效。建立完善“掌上检察”为民服务模式和加快建设刑事和解、公开听证等一件事应用场景,提升服务群众的便利度。探索聘请乡镇(街道)社区干部等担任检察联络员,畅通民意反映渠道。加强特殊群体权益保障,深化司法救助与社会救助工作衔接。加强法治宣传,依托检察室加强法治教育基地阵地建设,促进基层社会法治意识整体提升。

四是因地制宜履行个性检察职能。坚持系统观念,紧密结合辖区党委政府中心工作、地域产业特色、人口结构特点、群众关注期待以及自身履职基础,因地制宜优化职权配置、依法拓展履职空间,探索深化一项或多项个性职能,提升当地党委政府的认可度和辖区群众的获得感。

本文系中共浙江省政法委员会、浙江省法学会2023年重大专项课题《检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”建设“枫桥式检察室”研究》(2023DZ01)的阶段性成果。作者:林贻影 浙江省检察院党组书记、检察长

(本文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第22期)