申国军：深化新时代人民监督员制度 丰富全过程人民民主的检察实践

习近平总书记强调,“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”。党的二十大报告明确指出,发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一,要进一步提高全过程人民民主的制度化、规范化、程序化水平。人民监督员制度创立20周年来,作为全过程人民民主在司法工作、检察工作中的具体实践和制度创新,在检察机关主动接受社会监督、保障人民群众有序参与和监督检察工作中发挥了重要作用。进入新时代,党领导人民全面建设社会主义现代化国家的历史使命对人民监督员制度提出了更高政治要求,检察机关更要紧跟时代使命,深刻理解人民监督员制度的理论逻辑和实践逻辑,依法能动履职推动人民监督员工作行稳致远,不断丰富全过程人民民主的检察实践。

一、深刻理解人民监督员制度的理论逻辑,不断提高做好新时代人民监督员工作的政治自觉

全过程人民民主是对我国社会主义民主理论和实践的全新概括,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。人民监督员制度闪耀着马克思主义的理论光辉和中华优秀传统文化的光芒,完全符合中国特色社会主义制度的本质属性,是推进社会主义民主政治的内在要求,是以人民为中心的发展思想在检察工作中的具体体现。

从制度设计的理论渊源来看,人民监督员制度蕴含历史唯物主义观点和鲜明的人民立场,源于中华优秀传统文化中的民本思想,直接继承了马克思主义的民主理论,统一于中国特色社会主义民主政治理论。中华传统文化强调“以民为本”,民主是民本的必然发展。马克思主义坚持历史唯物主义群众史观,科学揭示了国家权力的真正主体。人民性是马克思主义的本质属性,人民民主是社会主义的生命,是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。我国的国体和政体是人民意志的集中体现,是人民当家作主的可靠保障。中华人民共和国的一切权力属于人民,包括检察权在内的所有国家权力,都是受人民委托而行使的。人民监督员制度正是加强人民群众有序参与司法、践行全过程人民民主的制度保障。

从权力制约逻辑来看,检察机关作为国家法律监督机关,落实全过程人民民主,当然要以人民满意为最高标准,以人民感受为第一感受,充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权,做到做实为人民司法、受人民监督。由人民监督员代表人民群众进行监督,以制度化的形式深度参与到检察机关司法办案的各关键环节,既保障了人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权,有利于更好地实现广纳民意、广聚民智,也能有效实现对检察权的外部监督制约,从而解决“谁来监督监督者”的问题,更好地体现人民意志、保障人民权益。这正是检察工作人民性的生动体现。

总之,人民监督员制度蕴含着新时代检察机关以人民为中心的价值追求,是真正体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度,是服务保障“高质效办好每一个案件”的必然要求。20年的实践探索充分证明,人民监督员制度作为人民群众对检察办案活动进行监督的重要制度安排,符合中国国情和司法检察工作实际,深深植根于鲜活的司法检察实践,具有顽强的生命力。

二、深刻理解人民监督员制度的实践逻辑,不断提高做好新时代人民监督员工作的行动自觉

保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,一直贯穿于检察工作全过程。人民监督员制度伴随检察事业的发展,经历了从无到有,从试点到制度推进,从监督司法权到参与、监督并重的发展阶段,见证了我国检察领域完善全过程人民民主制度保障的历史进程。

2003年,检察机关开始探索试行人民监督员制度,主要初衷为加强对检察机关办理自侦案件的人民监督。经过7年多试点,2010年,在全国检察机关正式推广适用。2014年,最高检联合司法部开展试点,对人民监督员的选任方式进行探索,由检察机关自行选任向司法行政机关负责选任转变。2016年7月,最高检、司法部联合出台《人民监督员选任管理办法》,进一步明确了选任管理、履职经费保障等工作由司法行政机关负责,改变了原来“由运动员选择裁判员”的局面。2018年10月,人民检察院组织法修订后,专门规定:“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”这标志着在国家立法层面,人民监督员制度正式成为中国特色社会主义检察制度的组成部分。

党的十八大以来,党中央高度重视人民监督员制度建设,全面部署深化改革工作。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道”。2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又强调:“完善人民监督员制度。”2015年2月,中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。2021年1月,中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》再次明确要“完善人民监督员制度”。2021年6月,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》再次强调要“完善人民监督员制度,拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”。这些重要部署标志着人民监督员制度正式被纳入全面深化改革、全面依法治国大格局。在党中央的顶层设计、校准定向下,人民监督员制度得到全面深化,取得明显成效,具体呈现四个特点。

(一)人民监督员监督范围持续拓展延伸

国家监察体制改革启动后,检察机关职务犯罪侦查职能整体转隶,人民监督员原有的监督对象、监督任务发生根本性变化。最高检根据形势发展变化,不断改革完善人民监督员制度,从规范人民监督员对检察办案活动的监督范围、方式、程序、层级等角度,作出全面调整和完善,部署开展了为期两年的人民监督员工作“清零”行动。截至2022年底,全国四级检察机关累计邀请人民监督员19万余人次,监督检察办案活动12万余件次,“四大检察”全部纳入监督范畴,实现了人民监督由专项监督向全面监督的结构性、实质性转变。

(二)人民监督员履职保障机制更加完善

2021年12月,修订后的《人民监督员选任管理办法》印发,重大变化是将监督范围修改为覆盖“四大检察”的全过程“办案活动”,并完善了监督层级。为满足实践需要,新增关于“增选、补选人民监督员”的程序,明确“最高人民检察院组织监督办案活动,商司法部在省级人民检察院人民监督员中抽选”,增加了人民监督员“参加培训、会议等活动”的保障机制,完善了特定专业背景的人民监督员的抽选机制等内容,为人民监督员依法履职提供了制度保障。

(三)人民监督员监督成效日益彰显

各级检察机关紧紧围绕检察中心工作,聚焦人民群众关心关注的热点焦点,积极主动邀请人民监督员开展监督,借助人民监督员独立“第三方”的角色,共同解决办案阻力问题,促进矛盾化解、诉源治理。2022年,人民监督员在参与办案等司法活动中提出意见建议7.8万余条,检察机关采纳率99.7%。2019年以来,最高检先后发布了3批人民监督员工作典型案例,对人民监督员制度的实践成效进行总结推广。

(四)人民监督员队伍不断壮大

各地司法行政机关聚焦建设政治素质较高、群众基础扎实、具有广泛代表性的人民监督员队伍,严格选任条件,规范选任程序,从政治面貌、年龄结构、学历水平、专业特长等多个方面综合考量,不断充实高素质、专业化人民监督员队伍。目前,全国共有人民监督员2.5万余人,其中本科以上学历人数达到71.9%,60岁以下占比95.2%,人民监督员队伍结构不断调整,更加合理优化。

作者:申国军 最高人民检察院案件管理办公室主任、一级高级检察官

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第22期)