陈凤超：检察机关依法能动参与社会治理的理论逻辑与格局构建

社会治理是中国之治的重大问题,推进社会治理体系和治理能力现代化是检察机关应承担的政治责任和法治责任。检察机关在学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育中,如何依法能动参与社会治理,按照检察工作现代化的要求,实现治理理论创新、机制和方式完善,是应当高度重视的理论和实践问题。

一、检察机关依法能动参与社会治理的理论逻辑

(一)国家治理新理念新思想新实践推动国家治理理论创新

1.习近平总书记关于国家治理现代化的重要论述是中国特色国家治理的理论之源和实践之基。关于法治与国家治理的关系,习近平总书记指出,“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”“坚持顶层设计和法治实践相结合,提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能”“加强对法律实施的监督······更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能”。通过深入学习掌握习近平新时代中国特色社会主义思想中所蕴含的世界观和方法论,可以认识到,研究理论问题应在马克思主义观点方法指导下,以当代中国特色社会主义实践为关键点,指引推动实践创新发展。这些问题概括起来体现为两个方面,即中国特色社会主义道路怎么走和中国特色社会主义国家如何建设。在中国特色社会主义国家如何建设方面,就是坚持在中国特色社会主义制度轨道上建设社会主义国家,着眼中国式现代化的发展方向,用现代的眼光、中国的实践和科学的治理方式方法观察如何建设社会主义国家,推动中国现代化建设。其理论主线是在中国共产党的领导下,坚持以人民为中心,坚持依法治理、多元治理、系统治理、效能治理。治理法治化是提升治理效能最重要的治理理念和方式,也是明确上升为治国理政基本方式、目标要求的内容,体现出鲜明的中国现代化建设的时代特征。

2.国家治理视阈下的中国特色社会治理基本特征。社会治理是国家治理的重要组成部分,是国家治理在社会领域的体现。加强和创新社会治理,逐步实现社会治理结构的合理化、治理方式的科学化、治理过程的民主化,将有力推进国家治理现代化的进程。只有将社会治理放在国家治理中理解把握,才能在国家治理的总体格局中实现治理目标、机制、举措等精准有序对接,也只有在总体格局中才能有效调动各种治理资源和方式,实现治理目标。因此,应将推进社会治理放在国家治理大格局中理解把握。中国特色社会治理本质上是中国特色社会主义制度的执行在社会领域的反映,是在社会主义道路上,按照国家治理新思想要求,不断推进社会治理法治化,提升社会治理效能。

党的二十大报告指出,“推进多层次多领域依法治理,提升社会治理法治化水平”“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。更好地把社会主义法治优势转化为国家治理效能是我国社会治理的重要目标,也是习近平总书记关于国家治理现代化的重要论述在社会领域落实的具体要求。我国社会治理具有鲜明的人民性、系统性、协同共治性,高度重视基层基础、科技创新和安全发展。人民性是社会治理的价值理念。始终代表最广大人民根本利益,保证人民当家作主,体现人民共同意志,维护人民合法权益,这是我国国家制度和和国家治理体系的本质属性,也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。在这一理念指引下,要求以最广大人民根本利益为坐标,打造共建共治共享的社会治理格局,形成人人有责、人人尽责的社会治理共同体。要求善于运用法治、民主、协商正确处理人民内部矛盾和社会矛盾,发动全社会一起做好维护社会稳定工作。从社会治理方式来看,突出系统性。坚持全周期管理理念,协调使用系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,系统化、集约化使用各种治理方式,追求实现良法善治目标。从社会治理体系来看,突出协同共治。党的十九大报告强调,“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。在党委领导下,要实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,推进社会治理民主化、法治化、精细化,提升社会治理的活力。

3.中国特色社会治理要求检察机关能动履职。社会治理是党领导下的各方协同共治型治理,能动参与社会治理是检察机关的政治责任和法治责任。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出,“新时代检察机关应为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断作出新贡献”。参与社会治理不仅仅是落实宪法定位问题,更是治理现代化问题,要“跳出检察看检察”,从治理现代化高度重新审视检察职能定位及其如何有效发挥的问题。

中国特色社会主义法治理念下的检察权天然具有能动属性,宪法上的法律监督职权和法律规定中的具体职权,都要求检察机关主动有效发挥维护法治权威、充分保障人权的作用,维护人民群众根本利益,厚植党的执政根基,增进国家治理目标的实现。主张能动参与社会治理,并不违背检察机关依法独立行使检察权的要求,前者是理念上对社会治理目标的积极追求,后者是行使权力的方式要求。是否履行好职责,不仅看是否能规范履职,更注重履职效果。检察机关参与社会治理,必须能动履职,提升履职效能,才能真正完成治理职责,检察职能发挥的意义才能得以体现。能动履行检察职责在社会治理这一场域中,应找到履职效能提升的目标和结合点,否则能动履职就缺乏方向和创新性动力源泉。事实上,能动履职作用发挥得如何,也只有在参与社会治理中才能得到有效检验。综上,参与社会治理要求检察机关能动履职,检察能动履职必须在参与社会治理中实现其价值。

(二)检察机关依法能动参与社会治理的理论分析

国家治理思想理论的创新发展,对检察理论和检察工作未来发展走向产生根本影响。新时代检察工作,必须从国家治理理论进行认识和分析把握,不断拓宽视野、打开格局和提升境界。传统的法学理论不能为检察机关参与社会治理提供足够的理论支撑,需要在治理理论视野下对检察机关参与社会治理进行理论分析重构,推动检察机关参与社会治理在清晰的理论逻辑下展开。也就是要从观念重塑开始,在依法履职的法治原则下深化,并以机制建设为能动检察赋能。

1.理念更新。理念是行动的先导,理念的更新是能动履职的前提。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等有了更高水平期待和要求,评价检察工作的标准也从单纯的法律效果,向是否实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一转变。参与和促进社会治理是检察履职的基本要求,在履行检察职能中,既要看“法眼”,也要看“治理之眼”。检察机关不仅承担诉讼职责,还承担推动社会治理的责任。一方面,应能动考虑问题,自觉做到胸怀天下、胸有大局,始终“与党委想在一处,与政府谋在一处”,通过检察履职促进解决区域和现实治理难题;另一方面,应找准能动参与社会治理的切入点,在服务大局中能动而为。

2.依法能动。检察机关既要增强治理思维,又要在具体推动治理中依法而行。依法能动履职是不可分的有机统一整体,其并非“依法+能动”的简单组合。依法履职是基本原则和前提,是能动履职的自由界限,能动履职是应有的工作态度和工作方式。依法能动要求检察机关在法定范围内履行职责,不能超脱履职范围开展工作。依法能动要求以法定方式参与治理,要以监督促治理,而不能代替被监督者履行职责。在履职过程中,对于案件背后的法律问题、社会问题、治理问题,检察机关均可以采取调研方式进行研究,为党委、政府等提供有价值参考,发挥党委、政府参谋助手作用。在履行法律监督职能中,检察机关可以与政府、社会组织和群众等进行共建共治。

3.机制完善。推进治理,必须有相应的制度机制作保障,能动检察才能在规范化的制度路径中持续开展。当前,根据检察机关参与社会治理工作的开展实际和未来发展面向,应认真研究并着力推进治理的行政执法与刑事司法、法律监督职能与行政职能、法律监督职能与社会组织职能等的衔接,以机制的能动,打通法律监督与其他监督方式、检察机关与社会组织、行政机关等的工作衔接,为社会治理开展提供有效制度供给。如天津市检察机关在党委政法委支持下,推动研究制定《关于完善党委政法委执法监督与检察机关法律监督协同机制的实施办法》,推动两种监督方式有机贯通和相互协调,构建党委政法委牵头抓总、政法各单位共同参与的执法司法监督制约工作格局。此外,应根据实践需要完善机制,不断深化具体的工作运行方式,提升制度落实力。

二、推动完善检察机关依法能动参与社会治理的工作体系

构建有效的工作体系,可以为工作开展提供制度保障,决定工作开展的战略思维和系统性。要充分有效发挥作用,就必须在创新完善工作格局上下功夫。在社会治理大格局之下,检察机关应当推动构建能够与大格局对接、有效融入的小格局,该格局应当有利于更全面、更有效发挥参与治理的职能作用。要以问题为导向,从实践中反映出的参与治理不适应、治理能力不到位、各方配合不主动等问题出发,以系统方法构建起更符合规律的检察工作模式,实现从已有格局向完善、管用的格局转变。

(一)主动推动完善检察机关依法能动参与治理的外部工作格局

1.找准检察机关在总体治理格局中的职责定位。在党的领导下,检察机关在参与社会治理中,应与政府、社会等各方面建立相应的工作体系,形成成熟的工作模式。要从社会治理的大格局中,把握检察机关履职的定位和方向。

一是主动融入党委领导下的社会治理工作格局。检察机关在参与社会治理中,要主动把工作的意义、方向、举措及时向党委报告,争取党委对检察机关依法能动履职的支持,重视检察机关在推动社会治理法治化中的独特作用,并将法律监督推进情况纳入依法治理评价体系。

二是主动融入共建共治机制。要将监督工作与社会治理工作有机结合,坚持“监督为治理、治理中有监督”,主动与相关部门沟通对接,织密工作协作网。如天津市检察机关在与政府审计部门沟通中发现,传统的审计工作主要是发现问题,推动解决问题的手段有限,检察机关与政府审计部门协作,能够推动工作从发现问题向根本解决问题转变,于是通过与审计局建立信息协作机制,将相关案件信息以系统化方式移送检察机关处理,对于损害国家和社会公共利益的行为开展检察公益诉讼工作,促使检察机关和审计部门双赢共治形成合力。

2.构建党委领导下的“府检联动”社会治理工作体系。与在诉讼环节的监督制约导向不同,在参与社会治理领域,检察机关应超越单纯的诉讼定位,从治理目标及需求出发,以联治为根本,推动构建“府检联动”机制,实现依法合力促治的目标。“府检联动”包括两个层面要求:一是推动法律监督在政府层面落实,提升依法行政水平;二是在社会治理层面,加强工作衔接,形成有效治理,解决社会突出问题。两者既相对独立,又有内在统一性。通过依法监督,推动解决行政违法问题,通过检察公益诉讼对政府行政能力不足的问题及时纠正,共同提升治理效能。在制度框架之下,检察机关应聚焦促治的效能,盯住监督之后的问题解决,推动解决“后治理问题”。

3.推动畅通治理渠道。当前各类治理主体发挥治理职能的方式不同,总体看存在治理渠道的“玻璃门”“玻璃墙”问题,在治理机制方面存在机制不完善、操作性不强、衔接不顺畅等问题,在具体落实环节还存在治理手段单一、效能不足问题。检察机关可以通过在监督办案中发现的问题,以检察建议等方式推动治理机制的建立完善。对于监督治理之外的事项,可以加强调查研究,积极主动向政府、社会等方面提出建议,推动治理渠道有效疏通。立足于公共利益维护者职能定位,搭建社会化共建共治平台,推动各类治理方式同向发力,促进形成社会综合治理体系。制度执行越有力,社会治理越有效。对制度执行情况的监督是中国特色社会主义治理的鲜明特色,以法治方式加强监督是中国特色社会主义依法治理的鲜明特征。“要构建全覆盖的制度执行监督机制,把制度执行和监督贯穿区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的全过程······确保制度时时生威、处处有效。”检察机关可充分发挥法律监督职能作用,监督促进各类主体落实法定治理职责,推动各类治理渠道有效顺畅。

(二)在检察一体化中完善检察机关参与社会治理的内部机制

检察一体化机制在参与社会治理中具有天然优势,应立足于社会治理需要,在内部促成治理互动机制,在考核评价中将治理要求作为要素纳入,不断优化参与治理的内部机制。

1.优化内部联动治理机制。检察机关应贯通刑事、民事、行政、公益诉讼检察一体化履职,实现治理信息和线索实时共享,推动完善行刑衔接、民刑衔接、控告申诉和其他检察业务衔接等监督治理线索的移送管理机制,建立业务交叉案件会诊机制,促进检察机关内部在参与治理中相互配合的一体化履职格局。如在认罪认罚工作中,在本区域内交付执行的,刑事检察部门应当将罪犯认罪认罚与否向刑事执行检察部门通报。

2.完善工作评价体系。要通过改进评价体系,确保办案促治理成为检察办案的自觉行动,并不断提升对治理效能的引领。

一是检察监督办案在社会治理中是否发挥作用,应纳入案件质量评价体系,并反映到检察人员考核体系之中。二是为提升办案质效、监督质效,在与办案规律、司法规律相契合的基础上,增强对治理质效的考评引导,让实质上解决社会治理问题逐渐成为检察履职评价对象,让我能、我行、我好成为检察人员的职责要求,让检察行、检察好、检察少不了成为社会共识。如,在刑事检察办案工作中融入治理的理念,通过办理一案达到延伸治理一片的工作要求,实现从治罪到治理的转变。此外,还应积极引入社会评价机制,不断拓展人民群众有序参与司法的途径,让具有专业性的社会评价检视检察工作,让群众评议检察工作更加深入。

本文系2023年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《习近平法治思想中的检察履职推动社会治理理论创新发展研究》(GJ2023B01)的阶段性成果。作者:陈凤超 天津市人民检察院党组书记、检察长 

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第17期)