张毅：检察能动履职与诉源治理

中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》,强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性法律制度,从源头减少诉讼增量。作为党绝对领导下的法律监督机关和司法机关,检察机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,着力以更高层次诉源治理促进更高水平的国家和社会治理,其中的重点和关键是坚持依法能动履行法律监督职能,积极主动融入、参与、促进诉源治理,为加快推进国家和社会治理体系和治理能力现代化贡献检察力量。

一、检察能动履职与诉源治理的概念及关系

检察能动履职与诉源治理是新时代新征程最高人民检察院提出的检察履职重要要求,二者内涵不同却辩证统一于履行法律监督这一宪法法律赋予的根本职责之中。

(一)检察能动履职的内涵解析

检察能动履职是新时代新征程检察理念的创新、发展和深化,在司法实践中常与“依法能动履职”“能动司法检察”“能动检察”等交互使用,核心词汇都是“能动”。在《现代汉语词典》里,“能动”常指作为行为主体的人通过积极主动作为,对客观世界产生作用,从而实现某个目标或达到某种效果。检察能动履职是指检察机关在依法履行法定职责时,遵循司法检察工作规律,秉持积极主义取向,充分发挥主观能动性,积极主动深化履行检察职能,全面提升法律监督质量和效果,及时回应大局需求、人民关切和法治需要,更好更实地为大局服务、为人民司法、为法治担当。

检察机关何以能动履职?其背后蕴藏着深厚的法理基础和充分的职能依据。一是检察权的根本属性使然。从权力性质上看,检察权是一种积极性权力,能动性是我国检察权的应有之义、天然属性和内在品质。法律监督是检察权的根本属性,法律监督要求检察机关对法律实施的情况进行检查督促,以维护国家法治统一和宪法法律正确实施,这种主动实施的检查督促是一种能动行为。因此,能动性是检察机关法律监督属性的根本体现,是法律监督主动性的标志,也是由检察权的根本属性决定的。作为宪法上的法律监督机关,国家利益和社会公共利益的代表,检察机关要切实保障国家法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益,就必须积极履职、主动作为。二是检察权的行使方式使然。无论是查办司法工作人员相关职务犯罪、开展公益诉讼检察工作,还是出庭支持公诉和指控犯罪,对刑事、民事、行政诉讼实行法律监督,提出检察建议或发出纠正违法通知书等,均需要检察机关积极作为、能动履职。

(二)诉源治理的内涵解析

诉源治理是诉讼的源头治理,指通过多种治理手段,预防、化解潜在纠纷和已经出现的纠纷,有效减少诉讼案件的发生或有效分流诉讼中的案件,最大限度消减社会对立,彻底息诉罢访,促进社会和谐。司法实践中,“诉源治理”常与“社会治理”“源头治理”“溯源治理”等交互使用,通常并未作严谨的区分。诉源治理中的“源”指的是源头治理,是彻底化解或完全消除矛盾纠纷,可以说是诉源治理的根本目的。需要重点把握的是“诉源治理”中的“诉”。尽管诉源治理的发端是为了解决诉讼案件数量激增的突出问题,但如将其置于推进社会治理现代化的语境下,则不宜作过窄的解释。这里的“诉”应作广义的理解,“诉”即为诉请,指告诉、反映和希望解决相关矛盾、问题。“诉源”是人民群众对之表达不满或者提出诉求需要司法机关解决、处理的问题和事项,或者人民群众并未提出,但司法机关基于履职所发现的人民群众可能提出的需要解决、处理的风险问题或者隐患事项。按照这一界定,诉源具有以下特征:

一是诉源自身的复杂性。从“诉”的阶段看,有些可能一直没有进入诉讼,有些可能已经进入诉讼,有些可能开始没有进入诉讼、演变后进入诉讼。同时,从这一角度出发,可以将“诉源”按所处阶段划分为潜伏期、初始期、顽固期等。检察机关诉源治理应主要针对前两者,不要等到矛盾、问题已经到了固化阶段,到了难以化解的程度时再展开治理,而更应通过司法机关能动履职将矛盾、问题化解在萌芽状态。

二是诉源治理的主体具有多元性。主体既可能是公安、检察、法院等,也可能是行政机关以及村委会、居委会等自治组织。其中,检察机关要通过法律监督职能主动性的优势,在诉源治理中发挥特殊重要作用。

三是诉源治理的途径具有广泛性。“诉”所指向的纠纷化解方式不仅可能需要通过诉讼来解决,还可能需要通过调解、仲裁、裁决、复议、信访等其他方式来解决。

四是诉源治理的效果具有根本性,诉源治理强调的是从源头化解矛盾纠纷,旨在“见之于未萌、治之于未乱”“解纷于萌芽、止纷于未发”。因此,有效的诉源治理减少的不仅是诉讼增量,需由其他主体解决的法律纠纷同样也会减少。

(三)检察能动履职与诉源治理的辩证统一关系

检察能动履职与诉源治理体现的是方式方法和目的目标的关系。检察能动履职是检察机关推进诉源治理的重要方法和基本方式,检察机关通过依法能动履职促进诉源治理。诉源治理是检察机关能动履职的重要目标和参与社会治理的重要路径,通过依法能动履职最大限度消减社会对立、增进社会和谐,进而实现诉源治理。因此,检察能动履职与诉源治理,重心和落脚点应当是诉源治理,可以说,检察能动履职是检察机关推进诉源治理的切入点和着力点,诉源治理则是检察机关能动履职的出发点和落脚点。

检察能动履职与诉源治理体现的是过程和结果的关系。检察能动履职注重过程导向,强调在履职过程中检察机关要在遵循司法检察工作规律、立足检察职能的前提下,充分发挥主观能动性,积极履职、主动作为,着力避免就案办案、孤立办案、机械办案,不能只守住形式“不违法”底线,而是将天理、国法、人情融为一体、统筹兼顾,让人民群众在监督办案过程中切实感受到公平正义。诉源治理则注重结果导向,强调在履职效果上通过高质效办好每一个案件,在实体上确保实现公平正义,在程序上让公平正义更好更快实现,在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义,做到检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义,实现司法办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

二、以检察能动履职促进诉源治理的重要意义

检察机关依法能动履职促进诉源治理,在践行政治责任、落实检察为民、推进社会治理、推动检察工作高质量发展等方面,具有十分重要而特殊的价值和意义。

(一)以检察能动履职促进诉源治理是检察机关贯彻落实习近平法治思想的重要举措

习近平法治思想是对以习近平同志为核心的党中央领导全面依法治国、建设法治中国丰富实践和宝贵经验的科学总结,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平法治思想博大精深、内容丰富,包含了诉源治理有关内容,并对推进诉源治理作出了重要部署和提出了重要要求。

第一,习近平法治思想指出了推进诉源治理的重要目标。习近平总书记强调,法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。“抓前端、治未病”,深刻阐述法治工作要增强系统思维、溯源思维、预防思维,做到“见之于未萌、治之于未乱”“解纷于萌芽、止纷于未发”,从源头预防和减少矛盾纠纷,促进社会内生和谐稳定,推动国家和社会治理现代化,这是诉源治理的重要目标。

第二,习近平法治思想指出了实现诉源治理的重要标准。习近平总书记深刻指出:“法律不应该是冷冰冰的,司法工作也是做群众工作。一纸判决,或许能够给当事人正义,却不一定能解开当事人的‘心结’,‘心结’没有解开,案件也就没有真正了结。”解开当事人的“心结”,让当事人对案件处理结果心服口服,促进息诉罢访、案结事了、人和政和,这是实现诉源治理的重要评判标准。

第三,习近平法治思想指出了推进诉源治理的重要措施。2019年1月,习近平总书记在中央政法工作会议上作出重要指示,强调:“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,构建起分层递进、衔接配套的纠纷解决体系,从源头上减少诉讼增量。”习近平总书记还强调:“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,坚持和发展新时代‘枫桥经验’,完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”习近平总书记的这些重要论述深刻阐明了深入推进诉源治理的重要措施和基本路径,为检察机关推进诉源治理指明了方向、提供了遵循。作为党领导下的国家法律监督机关和司法机关,检察机关要牢牢把握政治属性,立足检察职能,依法能动履职,积极推动更多法治力量向引导和疏导端用力,促进矛盾纠纷源头化解,把习近平法治思想有关加强诉源治理的重要要求落到实处。

(二)以检察能动履职促进诉源治理是检察机关坚持以人民为中心的重要实践

人民群众对美好生活的向往,既是我们党的奋斗目标,也是党领导下的检察机关的履职目标。进入新时代,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新的更高需求。当事人通过诉讼解决矛盾纠纷的同时,也带来不少讼累、产生不少成本,通过诉讼解决矛盾纠纷并非最佳方案和最优途径。由于历史和现实的多方面原因,目前立法、执法、司法、普法方面还有不少薄弱环节,一些案件办理没有达到“三个效果”的有机统一,导致当事人的“心结”没有解开,没有实现案结事了人和政和。“头痛医头、脚痛医脚”显然不是正确的应对之道,推进诉源治理才是顺理成章的必然选择。检察机关依法能动履职促进诉源治理,既从源头上化解矛盾纠纷,又在处理具体案件中减轻当事人讼累,是积极回应人民群众新要求新期待、践行以人民为中心的发展思想的具体实践。

(三)以检察能动履职促进诉源治理是检察机关助推国家和社会治理现代化的重要抓手

最好的国家和社会治理方式应当是对抗最少、合作最多的柔性方式,而司法具有对抗性、成本高,故而也是最后的刚性方式。因此,理想的纠纷解决机制应当是大部分纠纷能在诉讼外得以解决,只有少数纠纷最终由司法来定分止争。探索开展诉源治理工作就是完善社会矛盾纠纷源头化解、多元预防调处化解综合机制的重要组成部分。因此,诉源治理是对新时代“枫桥经验”的坚持和发展,是政法领域推进国家和社会治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手和有效机制。比如,我国经济快速发展、社会长期稳定,刑事犯罪发生了显著的结构性变化。重罪案件(判处十年有期徒刑以上刑罚)犯罪人数从1999年的16.2万人下降至2020年的3.9万人,比例从19.6%下降至3.1%,轻罪案件(判处三年有期徒刑以下刑罚)犯罪人数占比从1999年的54.6%上升至2020年的87.3%。这一升一降的变化,在反映我国社会治安形势持续好转的同时,也表明我国犯罪治理、社会治理进入新阶段,治理理念、政策和措施也应作出相应的调适,从坚持从严打击转向更加注重预防、强化诉源治理。作为社会治理的重要主体,检察机关通过依法能动履职,积极运用诉讼内外多种治理手段预防、分流、处理刑事案件,以有效减少进入诉讼程序的案件为目的开展诉源治理工作,实现诉讼的源头治理。

(四)以检察能动履职促进诉源治理是充分发挥检察职能作用、推动检察工作高质量发展的重要路径

当前,深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记对政法工作的重要指示精神,奋力推进检察工作现代化,以更好服务中国式现代化,是全国各级检察机关的重要政治任务和责任。推进检察工作现代化,检察机关依法一体履职、综合履职、能动履职是重要前提。以检察能动履职促进诉源治理是充分发挥检察职能作用的一个有效切入点和着力点。以检察能动履职促进诉源治理,促使检察机关以求极致的精神和止于至善的标准,围绕推动国家和社会治理现代化,全面履行刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”职能,推动检察工作全面协调充分发展。在这一过程中,检察履职方式得到进一步的丰富和创新,检察监督办案质效得到进一步的提升和增强,检察工作整体进一步实现高质量发展。因此,以检察能动履职促进诉源治理是充分发挥检察职能作用、推动检察工作高质量发展和现代化的重要实现路径。

本文系2022年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察能动履职与诉源治理》(GJ2022B02)的研究成果。本文作者:张毅 海南省检察院党组书记、检察长

(全文共四部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第20期)