时侠联：涉市场主体刑事“挂案”清理问题研究

党的十八大以来,党中央坚持全面依法治国,部署开展了以审判为中心的刑事诉讼制度改革等一系列重大司法制度改革,当前刑事司法工作理念现代化加快推进,人权司法保障进一步加强,人民群众的获得感、幸福感、安全感进一步增强。然而,刑事诉讼中“挂案”问题及造成的危害依然长期存在,并没有从源头上消除,不仅不符合人权司法保障的要求,更不利于优化法治化营商环境,涉市场主体刑事“挂案”问题亟待解决。为此,最高人民检察院认真贯彻落实习近平法治思想,严格落实刑事诉讼法有关规定,认真履行法律监督职能,采取开展专项行动等方式推动“挂案”清理工作。2019年下半年,围绕高质量服务民营经济发展的需要,最高检开展了涉民营企业“挂案”清理专项工作,督促公安机关清理了一批涉民营企业“挂案”,为一批涉案企业卸下了诉讼“包袱”,取得了较好成效。为进一步加大刑事“挂案”的清理力度,2020年最高检印发了《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》,其中第11条规定“加大清理涉民营企业刑事诉讼‘挂案’力度,对既不依法推进诉讼程序,又不及时依法撤销案件的刑事‘挂案’,摸清底数,消化存量,杜绝增量,精准监督”。2021年4月,最高检制定的《“十四五”时期检察工作发展规划》也提出要把清理刑事诉讼“挂案”任务作为检察工作五年规划的重点任务。党中央一直高度重视并支持检察机关充分履行法律监督职能,依法推动开展“挂案”清理工作。2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出,要及时发现和纠正长期“挂案”的违法情形,坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷。这表明了党中央支持最高检依法清理刑事“挂案”的立场和态度。但由于当前刑事案件信息共享机制、检察机关介入侦查程序等制度不够完善,以及法律规定修订滞后等原因,“挂案”专项清理工作取得的成效难以长久维持。因此,为了更好地满足人民群众对公平正义更高更好的需求和期待,本文对某省级检察机关开展的“挂案”清理活动中发现的问题进行梳理和思考,并提出有关对策建议,以期对解决刑事“挂案”问题有所裨益。

一、涉市场主体刑事“挂案”的类型划分及主要表现

(一)主要内涵及类型

涉市场主体“挂案”是指涉市场主体案件被立案进入刑事诉讼程序后,因各种原因导致诉讼停止不前或没有刑事诉讼终结的行为。按照诉讼阶段划分,可分为侦查、检察和审判阶段“挂案”三种类型。

一是侦查阶段的“挂案”,主要表现为久侦不结,具体是指对涉市场主体犯罪嫌疑人没有采取强制措施,自立案之日起超过2年没有移送审查起诉、依法作其他处理或者撤销案件的,或者对涉市场主体犯罪嫌疑人采取了强制措施,在解除强制措施后超过1年没有移送审查起诉、依法作其他处理或者撤销案件的,或者经检察机关通知撤销案件而没有及时撤销的案件。从司法实践看,侦查阶段的刑事“挂案”数量占绝对多数。

二是检察阶段的刑事“挂案”,是指超期未办结的案件,主要表现为,检察机关认为证据不足而退回补充侦查,侦查机关未收集到所需证据,案件到期后未重报或未及时移送检察机关等原因造成的刑事诉讼程序停滞的案件。少数情形为,检察机关起诉后法院认为难以定罪处理,要求检察机关撤回起诉,但撤回起诉后久侦未果、久拖未结,但这种情形会因全国检察业务应用系统自动发出超期预警通知从而得以及时纠正,因此现已极其少见。

三是审判阶段的刑事“挂案”,主要是法院受理案件后因各种情形多次延长审理期限,或检察机关以发现新的犯罪事实需要补充侦查等理由提出延期审理建议,或对案件事实、定性有较大争议,需要向上级院请示、司法审计鉴定等,造成案件长期不能审理判决。

(二)主要特点

从某省级检察机关于2018年7月至2023年8月清理的“挂案”情况看,涉市场主体刑事“挂案”具有以下特点:

一是涉案企业分布领域较广、小微企业居多。共涉及建筑、商贸、医药、矿产、地产、农牧等诸多行业,多为小微企业。

二是罪名分布相对集中。共涉及19个罪名,排名前六的罪名分别是虚开增值税专用发票罪401件、合同诈骗罪315件、职务侵占罪305件、非法经营罪130件、非法吸收公众存款罪96件、挪用资金罪94件,共计1341件,占案件总数的75.5%。

三是多数案件滞留在侦查环节。侦查阶段1687件,占案件总数的95%。

四是“挂案”持续时间较长。持续时间为3年至5年的328件,占案件总数的18.5%;5年至10年的685件,占案件总数的38.6%;10年以上的118件,占案件总数的6.6%。

(三)主要成因

按照主客观标准,造成涉市场主体刑事“挂案”的原因可分为主观原因和客观原因。

一是主观原因。表现为:司法办案人员尊重和保障人权的司法理念尚未树牢,对不符合刑事立案条件的案件进行刑事立案但又不移送审查起诉;对进入诉讼程序的案件应当及时作出撤销或者及时推进诉讼进程,而在本诉讼阶段故意拖延不及时作出处理决定;故意违规违法插手经济纠纷、徇私枉法,故意使涉案企业、当事人长时间陷入不利的诉讼境地;对一些受案外因素影响,如受到案外人不当干预或迫于信访压力的案件,虽不符合立案条件仍予以刑事立案;少数侦查人员的侦查取证理念未转变到位,受传统的“口供”侦查定案的观念影响,忽视对物证、书证等客观性证据收集取证,容易因为犯罪嫌疑人翻供而使得案件定性产生分歧,因而导致案件被搁置。

二是客观原因。

首先,多数经济犯罪案件较为疑难复杂,刑民行交叉,犯罪界限模糊,罪与非罪、此罪与彼罪争议较大。

其次,部分侦查机关存在的侦查能力不足、侦查手段不强等问题也是“挂案”多发的重要原因。同时,刑事法律对于职务犯罪、挪用资金犯罪等部分罪名的修订较为滞后,对经济发展中出现的新现象、新问题等情况研究不足,导致对一些案件在法律适用方面的问题存在认识分歧,影响及时处置。

再次,法律对“挂案”的诉讼样态及处置方式和处置主体规定不明,从而导致清理责任不明、清理不力。对不应当立案而立案的案件缺乏强有力的法律手段和监督制约机制,对进入诉讼程序的案件缺乏有效的程序或法律强制力予以推进。如在黄某非法吸收公众存款案中,检察机关诉至法院后,因法律规定不明,法检两家对案件定性有争议,在长达4年的时间内一直未判决,后经过监督清理,法院对该案依法作出判决。

(四)主要危害

涉市场主体刑事“挂案”的危害较多,主要表现为以下三个方面:

一是直接影响市场主体经营发展。涉市场主体案件久侦不结,甚至有的企业财产、账户被查封冻结,由此限制了市场主体对外融资、市场准入、招商投标等发展机会。如在某医疗设备公司涉嫌虚开增值税专用发票案中,企业因经营需要委托中间商购买一批相机,将出售方开给该公司的增值税专用发票税额进行了抵扣,于2017年被公安机关刑事立案,因没有造成国家税款损失不需要追究刑事责任,但公安机关既不撤案,也不移送审查起诉。为此,该涉案公司被一些建设单位列入投标“黑名单”,一度陷入经营“困境”。

二是“挂案”本质上损害了司法公正,不利于充分保障人权。长期“挂案”与尊重和保障人权理念相悖,在涉市场主体刑事案件中,涉案人员多为企业实际控制人、高级管理人员和关键岗位技术人员,一旦受到错误的刑事立案,人身自由、财产权益往往会受到司法限制。若长期没有明确的司法处理结论,当事人将会受到较大的心理压力,影响其对于公平正义的司法获得感。

三是不利于营造法治化营商环境。公正是法治的生命线,法治是最好的营商环境。“挂案”的“悬而未决”不仅严重影响刑事诉讼效率和为当事人增加“讼累”,还会因违规或不适当的司法行为侵害市场主体的各类权益,甚至可能影响人民群众的法治信心,降低司法公信力,最终影响人民群众对市场经济的投资经营信心,不利于服务保障经济社会高质量发展。

二、涉市场主体刑事“挂案”清理过程中存在的主要问题

(一)机制乏力

法院、检察机关和公安机关在刑事诉讼程序中分工负责、互相配合、互相制约机制,尤其是检察机关的法律监督运行机制仍需进一步完善。主要表现为以下两个方面:

一是“线索发现难”“准确定性难”“推进撤案难”等现象客观持续存在。涉市场主体案件涉罪范围较为宽泛,案件数量也较为庞大,且分布在公安机关经侦部门、公安派出所等侦查机构,有些案件线索在公安办案系统外长期循环,甚至还存在不破不立、随机立案情形。如果缺乏公安机关的支持配合,仅依托检察机关现有的办案系统和手段,日常发现“挂案”线索较为困难。目前,无论是公安机关自行撤案清理模式,还是检察机关的通知撤案和建议撤销模式都存在操作上的困难。

二是高效及时常态化清理工作的协作配合机制不完善。检察机关与公安机关、法院的刑事案件信息共享工作机制不完善,难以及时发现“挂案”线索,清理监督时常陷入“巧妇难为无米之炊”的境地。公检法三家对“挂案”线索清理的职责分工、研判分析、定性处置、跟踪监督、司法责任追究等方面的衔接和配合不到位,就会相应影响常态化清理“挂案”的实效。司法实践中,专项清理活动虽然取得较好成效,但也有少数地方出现“前清后挂”的现象,由此说明常态化清理“挂案”工作机制落实和成效上还有差距。

(二)立法滞后

一是防范市场主体被违规刑事立案的法律规定不完善。对市场主体违规立案是形成刑事“挂案”的重要原因。刑事诉讼法规定,公安机关认为有犯罪事实需要追究刑事责任的,应当立案侦查。公安机关对于受理或发现的涉市场主体涉嫌犯罪线索,具有自主立案、侦查的权限,不需要听取其他机关的意见或获取许可后再立案。而与此同时,检察机关对于公安机关的立案程序和侦查程序缺乏明确的同步介入审查机制,开展监督也具有滞后性,不利于加强对公安机关立案行为的监督制约。

二是刑事诉讼法对非羁押诉讼的侦查中止、侦查期限的规定不明。一旦涉嫌刑事犯罪线索被立案后,因缺乏相应的刑事犯罪侦查中止和终结性侦查情形的规定,一些案件因涉案犯罪嫌疑人不能及时到案等客观原因,侦查工作需要一段时间停摆,从而造成事实上的“挂案”。

三是刑事诉讼法对于审判环节向最高人民法院申请延长审限的次数没有作出限制,相关规定不明确,也会容易出现衔接“空白”,给“挂案”产生提供条件。

四是对非法经营、合同诈骗、非国家工作人员行贿、职务侵占等犯罪刑事法律规定较为原则、模糊,法律供给不充分,尤其是遇到新的犯罪事实或犯罪定性争议较大的情形时,部分该类案件会陷入“诉、撤”两难的困境,更容易导致案件诉讼程序“停滞”。

(三)理论困惑

“挂案”清理中除了存在法律、机制不完善,司法能动履职不足,立法滞后等问题外,还存在对“挂案”的认识不足和理论研究不足等问题。具体表现为:

一是对“挂案”的性质和内涵有待进一步研究。有学者将“挂案”称为符合“已经刑事立案、犯罪嫌疑人在案、缺乏有效的诉讼推进条件”的刑事诉讼案件。也有学者将其称为“冷案”,是指侦查程序陷入停摆或停滞,尚未侦破的案件。我国除刑事司法政策性文件及《人民检察院刑事诉讼规则》涉及有关“挂案”的概念外,刑事诉讼法并没有对此作出规定。如果刑事诉讼法能更科学地规定“挂案”的含义、认定条件,将更有利于防止“挂案”的发生或更有利于清理“挂案”,因此需要对此进一步加强研究。

二是可否赋予公安机关裁量撤案权需要加强理论研究。就侦查阶段形成的“挂案”而言,除故意拖延侦查的情形外,是否应当赋予公安机关裁量存疑撤案权,实务界、理论界存在较大争议,不能形成统一认识。如果通过立法赋予公安机关享有裁量撤案权,那么是否可以有效防止撤案,是否会损害侦查权与检察权之间的权力制约关系,其必要性和可行性值得商榷。有的国家规定,如果在侦查后认为证据不足的,可以终止诉讼。对此,我国刑事诉讼法是否可以借鉴吸收,需要理论研究支撑。刑事诉讼法规定,公安机关仅享有无罪撤案权,不享有存疑案件撤案权,而根据刑事诉讼法第182条规定,对于裁量撤案权,需要报请最高人民检察院核准决定。从实践中的运行情况看,该条款几乎没有使用过,有“僵尸”条款之嫌,这显然不符合立法初衷。进一步讲,对此是否可以通过修改法律规定来作分类处置,如对于危害国家安全、严重危害公共安全,以及重大复杂、影响面较广的案件应当报请最高检核准决定;而对于其他案件,可以规定由省级检察院核准撤案等等,需要进一步研究论证。

作者:重庆市人民检察院党组书记、检察长 时侠联

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2024年第9期)