王麟:行政违法行为监督的法治化进路

2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。这是党中央首次对检察机关开展行政违法行为监督提出明确要求。2021年,党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对此进行了重申,要求检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出,“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”。上述规定为检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为开展监督提出了明确的要求和坚实的政策支撑。但实践中对检察机关如何开展行政违法行为监督仍有不同认识,一定程度上影响了监督权威和监督质效。因此,有必要围绕监督“法治化”这一核心,进一步厘清行政违法行为检察监督的理论根基,并完善依法监督的制度机制。

一、行政违法行为检察监督的理论基础

行政违法行为检察监督是党领导下的具有中国特色的行政执法监督体系的重要组成部分,是习近平法治思想在行政执法监督领域的创新举措,也是检察机关立足法律监督职能、健全和完善中国特色监督体系、促进法治政府建设的具体实践。

(一)开展行政违法行为监督,是党中央赋予检察机关的重大政治责任

党的二十大报告强调,“加强检察机关法律监督工作”。开展行政违法行为监督,是检察机关法律监督工作的重要组成部分。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》都提出,检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依法进行监督。这为中国特色社会主义检察监督制度的发展和完善指明了方向,拓展了行政检察监督的范围,明确检察机关可以对行政诉讼活动和行政活动开展行政检察监督。扎实有序推进行政违法行为监督,是检察机关践行习近平法治思想,严密行政权力监督体系,促进法治政府建设,维护人民群众权益,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

(二)开展行政违法行为监督,是回归宪法定位、全面履行法律监督职能的必然要求

我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关。检察机关拥有的法律监督权是一种独立的国家权力,其目的和功能是监督、保障和促进宪法和法律的统一正确实施。检察机关的权力来源于国家权力的分配,通过权力监督来实现国家意志,不能仅从诉讼制度的角度进行研究,而应当考虑其在国家权力安排中的功能需求。规制国家公权行为既是法律监督价值追求之所在,也是实现法律监督目的的根本路径。从这个意义上说,作为宪法和法律规定的“国家的法律监督机关”,检察机关对行政违法行为进行监督,是公权力对公权力的监督,是实现法律监督权能的重要表现形式。

(三)开展行政违法行为监督,是全面深化行政检察监督的应有之义

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出,“全面深化行政检察监督”。在这一大背景下,如何解决制约行政检察发展的瓶颈问题以及强化监督职能探索对行政违法行为开展监督,具有十分重要的意义。从这个角度看,深化行政检察“诉讼内监督与诉讼外监督并举”的监督体系,稳妥有序开展行政违法行为监督,是事关检察事业科学发展的紧迫任务,也是破解行政检察发展难题的重要抓手。一方面,就行政诉讼监督而言,是直接或间接地围绕“行政机关是否依法行政”的命题展开。另一方面,行政检察的监督客体指向法律实施中的行政行为,理应涵盖所有行政行为。在穿透式监督理念的指引下,检察机关充分运用调查核实权对违法行政行为进行监督,既是对我国当前宪政体制的实际落实,也是法律监督本意的回归。

二、行政违法行为检察监督的实践探索

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》印发以来,检察机关结合工作实际,积极汇报沟通,争取领导支持,出台相关工作指引、实施方案等,扎实有序推进行政违法行为监督。

(一)以“府检联动”为抓手,夯实行政违法行为监督制度的基础

2023年12月,最高检与司法部召开工作交流会商会,探索建立常态化工作交流会商机制,研究谋划多项举措,共同促进司法公正和法治进步。2024年,四川省检察院与省司法厅召开工作交流会商会第一次会议,建立常态化交流会商机制,明确了推动完善“行刑衔接”机制、加强行政执法监督、行政违法行为监督等重点任务。通过出台文件或与相关职能部门联合发文等形式加强检察机关与政府部门之间的沟通协作,共同促进依法行政和法治政府建设。

(二)以规范化建设为保障,确保行政违法行为监督工作有序开展

行政违法行为检察监督在实践运行中面临着如何规范化和定型化的问题。明确监督范围和办案程序,是行政违法行为监督制度化的重要环节,也是高质效开展行政违法行为监督工作的基础。最高检《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》对行政违法行为监督案件的范围、办案程序和配套机制等提出了明确要求。北京、天津、湖北、四川等十几个省级检察院亦出台专门的行政违法行为监督工作指引等文件,扎实有序推进行政违法行为监督。

第一,规范线索来源。根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求,“在履行法律监督职责中发现”是行政违法行为检察监督的启动前提。对线索渠道的规定既体现了检察监督的自主性,又划定了检察监督的限度。各地检察机关坚持“在履行法律监督职责中发现”原则,完善内部线索移送机制,加强行刑反向衔接跟踪督促,健全外部协作机制,稳妥扩大线索来源。如,四川省检察院出台的《关于开展行政违法行为监督的工作指引(试行)》将“检察机关在办理行政诉讼监督案件或者行政非诉执行监督案件中发现的”“刑事检察、民事检察、公益诉讼检察或者其他部门移送线索”“反向衔接案件中发现”等作为线索来源,尤其强调加强对被诉行政行为的合法性审查。

第二,健全办案程序。各地检察机关结合实际,积极稳妥对“什么是在履行职责中发现”“如何界定行政机关违法行使职权或者不行使职权”“如何进行监督”等问题进行探索,通过细化线索来源、审查流程、监督方式等,确保依法、规范履行行政违法行为监督职责。

第三,完善一体履职。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》对健全一体化办案机制提出了工作要求。因应行政诉讼监督案件“倒三角”结构现状,以及法院行政审判集中管辖、交叉管辖改革,逐步完善交办、移送、备案审查等工作机制。如,四川省检察机关以属地管辖为原则、异地管辖为补充,横向协同,上下联动,发挥检察监督整体效能,要求下级检察机关在开展行政违法行为监督工作中,遇到法律适用、办案程序、工作机制等方面的重大问题,或者解决相关问题需要跨区域、跨层级协调的,应当及时向上级检察机关请示报告。上级检察机关应加强工作指导和沟通协调,通过提办、交办案件等方式,及时解决基层工作中的实际问题。

(三)以民生诉求为导向,把握好行政违法行为监督重点

开展行政违法行为监督,应当立足行政诉讼法关于“保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权”的目的和任务。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》强调,围绕中心、服务大局,瞄准严重影响社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题,加大对情节严重的行政乱作为和不作为的监督力度。

第一,突出“守护民生”。及时解决人民群众的急难愁盼是行政违法行为监督的出发点和落脚点。

第二,突出重点领域。针对行政执法中一个时期的突出问题、一个系统的共性问题,开展专项监督行动,形成规模效应。

第三,突出争议化解。以“案结事了政和”为目标,在制发检察建议时,积极促成矛盾纠纷实质性化解,努力解决人民群众的揪心事、烦心事、操心事。

(四)以检察建议为切口,以行政违法行为个案监督助推社会治理

检察建议是检察机关开展行政违法行为监督的主要方式。面对不断丰富的制度功能和不断拓展的监督范围,行政违法行为监督需要通过延伸开展专项监督或类案监督等方式,实现从办理向治理的转变。

第一,确保检察建议刚性。采取公开听证、公开送达、公开宣告等形式,主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员等第三方参与,既有效督促整改落实,又同步释法说理。同时,积极争取地方党委、政府支持,将检察建议采纳情况及整改情况纳入依法治省(市)工作、法治政府建设工作考核,提升监督刚性。

第二,加强类案监督。类案监督是个案监督的补充和延伸,通过系统分析办案中发现的普遍性、倾向性、共同性的法律适用和社会治理问题,弥补个案办理在深度和广度上的不足,助力“抓前端、治未病”。

第三,常态化发布“检察白皮书”。行政检察工作白皮书是助推法治政府建设的抓手。最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》规定,检察机关可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析,助力公正司法、依法行政。2024年3月,最高检首次发布《行政检察工作白皮书》,介绍全国行政检察具体做法和成效。四川省检察机关积极推动该项制度落地落实,省检察院连续4年发布白皮书,系统分析认识审判、行政执法中存在的普遍性问题和突出问题,有针对性地提出促进公正司法、依法行政的意见建议,得到积极回应。

(五)以数据赋能为支撑,提升行政违法行为监督质效

数字检察战略是法律监督手段的革命。最高检《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》和四川省检察院《关于开展行政违法行为监督的工作指引(试行)》均对信息共享机制作了强调。检察机关应充分发挥大数据在行政违法行为监督办案、纠正违法、促进国家治理中的作用,推动办案模式从“个案为主、数量驱动”向“类案为主、数据赋能”转变。一方面,积极推动信息互联互通。注重与行政机关的沟通、协调与协同,搭建执法司法信息共享平台,共享行政执法信息和检察监督信息资源,打破数据“烟囱”、打通信息“孤岛”。另一方面,探索构建监督模型。充分挖掘运用“两法衔接”和行政违法行为监督数据资源,注重办案模型的研发、应用与推广。如,四川省泸县检察院通过构建市场主体行政违法注销监督模型,从数十万条市场主体数据和行政处罚数据中,碰撞筛选出各类线索289条,提出撤销违法注销登记建议15件,提出行政违法行为监督检察建议87件。

作者:王麟 四川省人民检察院党组书记、检察长

限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第19期。