【“四大检察”工作白皮书解析】章志远:行政检察工作白皮书的功能阐释

2024年3月9日,最高人民检察院首次向全社会发布“四大检察”工作白皮书,全景式、全方位展现2023年全国检察机关的特色、亮点工作,成为新时代全面依法治国进程中又一重要的法治实践活动样本。相对于公众更为熟悉的刑事检察、民事检察、公益诉讼检察而言,行政检察的社会感知度尚有欠缺,因而《行政检察工作白皮书(2023)》(以下简称“白皮书”)的发布尤其引人注目,具有更为特殊的理论和实践价值。

一、展示行政检察自信的平台

长期以来,受制于传统法学理论对行政诉讼法第11条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”规定的狭隘理解,检察机关在行政领域的法律监督权被完全限定在诉讼监督领域。近十年来,在党中央的高位推动下,行政检察制度的生长空间日渐拓宽、社会认同日渐加深。2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》率先提出,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,从规范层面开启了检察机关监督行政违法行为的有益探索。2021年6月,党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出涵盖“行政诉讼活动监督”“行政违法行为监督”“行政争议实质化解”三项工作在内的“全面深化行政检察监督”任务要求,释放出做实做强行政检察工作的信号。2022年10月,党的二十大报告明确指出“加强检察机关法律监督工作”。2023年7月,最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》,进一步推动行政违法检察监督向常态化方向发展。中国特色行政检察事业的快速发展,丰富了我国宪法关于检察机关法律监督权的具体表现形态,展示了中国式现代化进程中应有的行政检察力量。

白皮书在“前言”部分开宗明义,直接界定了行政检察的制度内涵,即行政检察既包括传统的“诉讼内”监督(对行政诉讼案件的受理、审理、裁判、执行的全过程监督),又积极向行政执法与刑事司法反向衔接以及行政违法行为监督、强制隔离戒毒监督等“诉讼外”监督拓展,同时将行政争议实质性化解、促进社会治理等贯穿监督办案始终。在第一部分“行政检察工作基本情况”中,白皮书以详实的数据、比例、图表如实记录了2018年以来全国各地行政检察各个板块工作的非凡成就,行政检察各项职能的全面、协调发展格局已经形成。同时,白皮书还就行政检察监督案件办理的重点、特点进行了归纳总结,如“依申请监督的行政生效裁判监督案件数量逐年上升”“县区级行政机关在被诉行政机关中占比较高”“案涉行政管理领域相对集中,城建拆迁、资源管理、公安行政管理、劳动和社会保障案件占比较高”“案涉行政行为类型中,行政赔偿、行政强制、行政处罚等类案件占比较高,行政许可类案件处于低位”“刑事不起诉后制发检察意见移送给予行政处罚案件,主要涉及危险驾驶、盗窃、帮信、掩隐、故意伤害等罪名”,起到了画龙点睛的功效。这些数据、比例的升降和具体领域的总结描述,向全社会直观地展示了6年来行政检察工作的河川地貌,极大地增进了公众对行政检察工作的了解。相比最高检近年发布专业性很强的行政检察指导性案例、典型案例而言,发布白皮书的方式具有更加全面、直观的优点,是今后展示我国行政检察自信的又一重要平台。

二、监督行政审判运行的诤友

行政诉讼监督是行政检察工作的基本盘,也是行政检察监督中法律依据最为充分的专业活动。不过,受制于各种主客观因素的影响,检察机关行政诉讼监督长期处于低迷状态,无论监督案件的数量还是质量都与法律规定难以匹配。直到2018年最高检确立“四大检察”法律监督工作新格局之后,行政诉讼监督、行政非诉执行监督、检察机关“一手托两家”的穿透式监督、检察机关助力行政争议实质性化解等监督工作才被激活。2021年4月,最高检印发的《人民检察院行政诉讼监督规则》第2条将行政诉讼监督的目的定位为“监督人民法院依法审判和执行”“促进行政机关依法行使职权”“维护司法公正和司法权威”“维护国家利益和社会公共利益”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”“推动行政争议实质性化解”“保障国家法律的统一正确实施”等七个方面,第3条规定“人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式,对行政诉讼实行法律监督”,第6条规定“人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当查清案件事实、辨明是非,综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段,开展行政争议实质性化解工作”。上述规定既是对行政检察监督新实践的经验总结,也为更好发挥行政诉讼监督作用提供了基本遵循。

白皮书多处强调“以行政诉讼监督为重心”“坚持把行政诉讼监督作为重中之重”,这既彰显了检察机关依法监督的法治自觉,也体现对行政诉讼监督力度的明显加强。在生效行政裁判监督方面,6年来检察机关办案量逐年增加,2023年办案量高达24975件,同比上升33.1%,较2018年上升1.7倍;在行政审判活动监督方面,2023年办案量为14967件,较2022年略有回落,是2018年的12.3倍;在行政执行活动监督方面,2023年办案量为35933件,较2022年有所回落,是2018年的5倍。这三组数据客观上反映出检察机关行政诉讼监督的优异成绩。一方面,总体办案数量的直线增长,显示行政诉讼检察监督的巨大生长空间;另一方面,局部办案数量的稳步回落,则体现行政诉讼检察监督实效的提升。特别是从2019年11月最高检在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项行动以来,这项工作日渐常态化、日常化。作为一项新兴司法政策话语,“实质解决行政争议”是2014年修订的行政诉讼法第1条“解决行政争议”的升级版和加强版,也是对当下行政诉讼实践普遍存在的“程序空转”“案结事不了”现象的有效治理之道。2023年检察机关促进案涉行政争议得到实质性化解高达22310件,同比上升26%,充分彰显了以人民为中心的司法理念。2021年8月,最高检还专门印发以行政争议实质性化解为主题的第三十批指导性案例(检例第116-121号),摹绘出新时代检察机关在行政争议实质性化解中所扮演的“监督纠正者”“和解促成者”“适法统一者”的三重角色。检察机关立足行政诉讼法所赋予的监督职责,坚持“敢于监督”“善于监督”的履职理念,在规则引领、制度创新、案例发布和办案质效上,都体现了监督行政审判权运行诤友的角色。面对行政审判实践长期持续存在并呈上升态势的行政案件上诉率高、申诉率高问题,检察机关诉讼监督职能的充分发挥,无疑能够起到及时纠偏和有效矫治作用,确保法院行政审判工作始终在法治轨道上行稳致远。

三、助推法治政府建设的抓手

坚持依法行政、建设法治政府,是党和国家矢志不渝的奋斗目标。经过多年接续努力,我国法治政府建设成就斐然。同时,随着经济社会快速发展和改革向纵深推进,法治政府建设还存在不少短板和弱项。在近十年来行政检察监督的实践中,无论是检察机关经由履行行政诉讼监督职责“一手托两家”的穿透式监督,还是检察机关在履行其他法律监督职责中发现行政违法行为监督线索经由内部移送实施的直接性监督,抑或经由行刑反向衔接加强行政违法行为监督,目的都在于监督行政机关依法行政,真正实现“把行政权力关进制度的笼子里”的法治理念。

白皮书以详实的文字记录了全国检察机关立足行政违法检察监督护航经济社会高质量发展、护航民生民利和凝聚更强执法司法工作合力的坚实脚步。透过这些非凡的工作成绩,可以感受到检察机关正在成为新时代助推法治政府建设的重要力量,行政违法行为检察监督正在成为新征程上推动法治政府建设新的制度抓手。以法治化营商环境构建为例,如何尊重市场规律、如何平等对待各类市场主体、如何构建亲清政商关系、如何促进有效市场与有为政府更好结合,不仅是党政机关念兹在兹的时代主题,也是行政检察推进中国式现代化的结合点、切入点和发力点。山西、内蒙古、黑龙江、浙江、江西等地检察机关聚焦涉企行政处罚中“多头执法”“重复处罚”“同案不同罚”“滥用自由裁量权”等问题,开展“加强市场监管领域行政检察监督”“涉企行政处罚首违不罚、轻微不罚行政检察监督”“涉企行政罚款领域行政检察监督”等活动,督促行政机关依法履职,维护市场主体合法权益。上海、江苏、山东、湖南、陕西等地检察机关深入开展企业虚假登记、空壳公司清理等“小专项”活动,促进“放管服”改革后市场监督管理的及时跟进。以护航重点民生领域为例,如何防止程序空转、如何及时解决人民群众急难愁盼问题,都是行政检察工作的出发点和落脚点。自2021年11月最高检联合最高人民法院、公安部、民政部印发《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》实施以来,全国检察机关共办理相关领域案件2175件,督促撤销或更正登记2068个,与相关部门签订协作配合机制179个,有效维护了婚姻登记秩序和当事人合法权益。

作者:章志远,华东政法大学二级教授、博士生导师,教育部青年长江学者。

(全文共四部分,现摘发前三部分,注释及全文见《人民检察》2024年第7期)