【法律监督理念现代化研究②】秦前红：法律监督理念现代化中人民性的内涵、要求与实现保障

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出,“进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”。新发展阶段,人民群众在各方面产生的新需求,对检察机关法律监督职能作用的发挥提出了更高要求,法律监督理念首当其冲地受到了这一变化的影响。为积极回应人民群众的新需求,法律监督理念蕴含的人民性内涵不断丰富,推动了自身的现代化进程。“法律监督回应社会发展需求的特征日趋明显,法律监督理念从单一化向多元化发展,反映出法律监督理念的时代特点和丰富内涵。”实践中,检察机关立足法律监督机关的宪制地位,顺应大政方针与时代变迁,坚持以人民为中心,在传统工作重点即刑事司法领域以外拓展履职空间,在民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼监督领域取得了显著成果,实现了多面向维护人民利益、积极融入国家治理体系的效果。

一、法律监督理念现代化中人民性的内涵

法律监督理念中蕴含的人民性内涵,是以人民为中心的发展思想在法律监督领域的重要体现。在法律监督理念现代化进程中,随着社会生产力的快速发展,人民利益的外延变得更加广泛,法律监督理念中人民性的内涵也因此而丰富。

(一)法律监督理念中人民性的内涵溯源

法律监督理念中蕴含的人民性内涵来源于宪法的直接规定和我国国体。宪法第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家的法律监督机关这一概念,揭示了法律监督工作必然以维护国家利益为导向。“服务大局,为党和国家中心工作服务是检察机关国家性的必然要求。”基于人民利益与国家利益之间的高度统一性,无论是服务大局,还是服务党和国家中心工作,最终的落脚点都是维护人民利益。法律监督工作对国家利益的维护即对人民利益的维护,法律监督理念中的人民性内涵由此体现。同时,我国作为人民民主专政的社会主义国家,一切权力属于人民,这决定了所有国家机关均肩负着维护人民利益的责任,法律监督机关亦不例外。具体而言,检察机关对人民利益的维护体现在整体工作布局和具体履行职责两个层面。在整体工作布局层面,检察机关维护人民利益的主要表现形式为将检察工作融入党和国家的工作大局,以党和国家的政策方针为指导,规划制定检察工作方案,明确检察工作重心。在具体履行职责层面,检察机关维护人民利益的主要表现形式为通过监督法律在现实个案中的正确实施,追求法律适用的平等与一致,进而确保国家法制统一。

(二)法律监督理念现代化中人民性内涵的丰富

法律监督理念中蕴含的人民性内涵并非一成不变。新时代以来,人民群众利益诉求的变化和检察机关履职能力的提升共同丰富了法律监督理念中人民性的内涵。人民群众在经济、社会、政治、文化、生态五大领域对国家治理的需求已经从“有没有”变为“好不好”。人民治理需求质量的提升对国家治理水平提出了更高要求,法治是满足人民高质量治理需求的必要条件。“在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”法律监督是法治施行的重要保障,有研究者将法律监督定义为“为了维护国家法制的统一和法律的正确实施,专门的国家机关根据法律的授权,运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作。”监督法律实施的特性决定了法律监督工作需要在众多领域回应人民群众的新诉求,这也直接驱动法律监督理念中的人民性内涵不断丰富,在实践中表现为法律监督工作不再偏重于刑事司法领域,而是构建起了“四大检察”法律监督新格局。

检察机关履职能力的提升来源于内设机构的改革,为法律监督理念中人民性内涵的丰富奠定了现实基础。2018年的党和国家机构改革,在剥离检察机关反贪反渎职能的同时,赋予了检察机关重塑法律监督职能格局的重大机遇。检察机关秉持“转隶就是转机”的理念,完成了检察机关内设机构改革,为法律监督工作的全面开展奠定了扎实基础,使得法律监督在客观上具备了满足人民群众新需求的能力。“理念一新天地宽”,法律监督理念是开展法律监督工作的先导,履职能力的提升并不意味着检察机关必然能够顺利推进新格局下的法律监督工作,因此,必须牢牢把握住法律监督理念中的人民性内涵这一关键要素,克服传统认识障碍,扭转“重刑轻民”“重刑事轻行政”现象。申言之,履职能力的提升仅是检察机关充分发挥法律监督职能的必要条件,法律监督理念中人民性内涵的引领,方是检察机关在诸多新兴领域充分、有效、正确履职的关键。

二、人民性对法律监督工作的要求

法律监督理念现代化中人民性内涵的丰富,对法律监督工作提出了更高要求。具体而言,在整体大局上,检察机关要坚持党对法律监督工作的绝对领导;在工作谋划上,检察机关要坚持人民至上,服务中心大局;在法治实施上,检察机关要捍卫宪法权威,维护法制统一。

(一)坚持党对法律监督工作的绝对领导

始终坚持中国共产党对法律监督工作的绝对领导,是法律监督理念现代化中人民性内涵的本质体现。维护人民利益是法律监督理念中人民性的具体表现,坚持党的领导,就是法律监督工作实现维护人民利益目标的核心要义。同时,法律监督工作的整体布局与具体发展同样离不开党的领导这一关键要素。坚持并加强党对检察工作的绝对领导,是人民检察事业持续正确稳定发展的首要遵循和根本保证。检察机关在开展法律监督工作的过程中,必须深刻领会“两个确立”的决定性意义,坚决做到“两个维护”,以《中国共产党政法工作条例》为指引,全面落实党对法律监督工作的政治领导、思想领导、组织领导、业务领导,把党对法律监督工作的领导实质化。同时,检察机关要处理好党的领导与依法独立行使职权的关系。党对法律监督工作的领导是宏观的,在具体案件的办理上,检察机关应当依照法律规定独立履行法律监督职责,排除其他不当因素影响,推动公平正义在个案中的实现。最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》提出,“健全检察机关向同级党委请示报告制度”“建立检察机关办案质效评价指标向党委政法委备案制度”,正是党的领导在法律监督工作实践运行中的体现。党具有统领全局、协调各方的领导核心作用,法律监督要与行政监督、监察监督、党内监督等其他形式的监督共同构建起完善的衔接协调关系,更好地融入党和国家监督体系。

(二)坚持人民至上,服务中心大局

坚持人民至上是法律监督理念的根本立场和价值取向。党的二十大报告把习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论系统概括为“六个必须坚持”,必须坚持人民至上列于其中。坚持人民至上在法律监督工作中具体表现为以下三个方面:

第一,法律监督工作要围绕人民群众对美好生活的需求展开,聚焦关系人民群众切身利益的事项,想人民之所想,急人民之所急。法律监督工作要关注到不同群体对法律实施需求存在的细微差别,从细致处着手,实现类型化、具体化的权益保护。实践中,检察机关对残障人士群体、未成年人群体的专门保护正是这一理念的体现。

第二,法律监督工作的评价标准由人民群众掌握,办案人员要认真思考所办理的每一个案件是否符合人民群众的朴素正义价值观,不能脱离实践情况空谈法条,要让法律变得“有温度”。要规范畅通人民群众表达诉求的渠道,对人民群众通过各种途径反映的问题,要及时予以回应,并有效落实解决。

第三,检察机关要主动接受人民群众监督,“自觉接受人民监督,既是对检察机关的基本要求,也是检察事业不断前进的重要保证。”在具体的办案活动中,要以最高检《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》为主要抓手,及时履行案件信息公开等义务,提升法律监督工作的透明度和公信力。

在服务中心大局方面,检察机关要“把握党和国家工作的中心任务与首要任务,切实履行检察职能,从维护国家安全和社会稳定、服务经济高质量发展、厚植党执政的政治根基三个方面,加强法律监督。”以服务经济高质量发展为例,当前经济建设的重点在于法治化营商环境的建设,法律监督工作在这一领域大有可为。近年来,与经济快速发展相伴随的是社会关系的日益复杂化,加之当前经济形势复杂,社会经济领域中民事、刑事、行政各类纠纷层出不穷。营商环境作为影响经济发展的重要因素,其中诸多弊端亟须以法治手段予以规制,以此保障经济社会高质量发展。“经济基础决定上层建筑”,检察权作为上层建筑的重要组成部分,是由社会的经济生活条件所决定的,必须与其赖以存在的经济基础相适应。因此,检察机关应当根据社会生产方式的发展而优化和更新,以满足人民群众日益增长的司法需求。

(三)捍卫宪法权威,维护法制统一

以高质效履职捍卫宪法权威是法律监督工作的价值追求,维护法制统一是对人民群众切身利益的保障。与西方“三权分立”的政治体制不同,在我国一元宪制结构和权力二层级构造下,检察机关具有独特且重要的地位,肩负着监督法律实施的重要责任。法律实施是宪法实施的重要方式,检察机关以监督法律实施的方式来推动宪法实施,正是对宪法权威的维护。更为重要的是,宪法的核心要义在于控权,宪法权威的体现也在于宪法对公权力的约束。“所谓宪法权威,就是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由,尤其体现为宪法对公权力和所有国家活动的拘束力和规范力。”法律监督所具备的规制国家公权之属性,既是自身意义之所在,更是实现法律监督的根本路径。法律监督应以规范公权力行使为导向,对其他国家机关实施法律的活动进行监督,坚决捍卫宪法权威。

法制统一包括法律规范文本的一致与法律规范实施的一致,法律监督工作对法制统一的维护体现在对法律规范实施的监督上。随着全面依法治国的逐步推进,我国社会各领域的治理方式逐步迈上了法治化的轨道。实现法治的前提在于有法可依,社会生产力的快速发展使得各种新型社会关系层出不穷,固有的社会关系也因时代变迁而发生了不同程度的变化,法律规范有必要对此作出回应。大量法律规范的修改与新法律规范的颁布实施,使得越来越多的事项被纳入法律调整范畴。如何保证为适应社会发展所制定、修改的法律规范正确统一实施,是真正实现法治的关键。在具体案件中,法律实施的正确与否关系人民群众的切身利益,是实现公平正义的制度底线,也是司法公信力的根本来源。检察机关有必要依法履行法律监督职责,确保法律的实施不偏离规范原意,保证法律规范正确适用,消除个案中存在的法律适用不当差别,保证法律规范适用的统一。

本文系2023年度最高人民检察院检察理论研究重大课题《习近平法治思想在法律监督领域的创新与发展研究》的阶段性研究成果。秦前红,武汉大学法学院教授、博士生导师,武汉大学行政检察研究中心主任。

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2024年第5期)