【法律监督体系现代化研究③】万毅等：法律监督体系现代化的理论解读

党的二十大报告指出,新时代新征程党的中心任务是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴,强调在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。在2024年1月全国检察长会议上,最高人民检察院检察长应勇指出,体系现代化是检察工作现代化的重点,要着重优化完善检察机关法律监督职能体系。由此,法律监督体系现代化成为检察机关在检察工作中落实党的二十大报告精神的重要抓手和载体。然而,法律监督体系现代化并非空洞、抽象的口号,而是一个凝聚检察工作理念、形塑检察工作体制、创新发展检察机关职能等多位一体的宏大理论和制度体系,是实现中国式检察工作现代化的必由之路。是故,实有必要从检察制度原理和检察实务工作的角度,对法律监督体系现代化的内涵与要求进行初步的解读,并以此为基础展望检察机关法律监督体系现代化发展的方向与道路。

一、法律监督体系现代化的理论展开:基于对三个关键词的解读

何为“法律监督体系现代化”?笔者认为可以从“法律监督”“体系”与“现代化”三个关键词来分别进行解读,管窥其基本轮廓与框架。

第一,如何理解“法律监督”?宪法第134条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”据此,所谓“法律监督”,实质是检察机关的宪法职责和使命,是人民检察制度的功能。正是为了保障并促使检察机关实现法律监督这一宪法职责,宪法和法律才赋予检察机关自侦权、批捕权、公诉权等各项具体的检察职权。在法律监督与各项具体检察职权之间的关系上,法律监督是目标与功能,而各项具体的检察职权则是方式与手段。基于此,一方面,为了检察机关能顺利达成宪法职责和使命,国家在通过立法进行检察制度设计时,首先应当为检察机关配备完善的检察职能、充足的行权手段和完备的行权程序;另一方面,检察职权的配置应当紧紧围绕法律监督这一宪法职责而展开并发展,授予检察机关的任何一项具体的检察职权,都是为了服务法律监督这一总体职责与使命,此乃检察机关权力配置与行使的宗旨。从这个意义上讲,法律监督体系现代化要求基于落实检察机关的宪法职责而创新发展现代化的检察机关组织体制、职能体系和工作机制,唯有如此,检察机关才能更好地履行法律监督这一宪法职责与使命。

因此,聚焦、夯实法律监督这一宪法职责与使命,是构建现代化法律监督体系的根本目的和重要内容。

第二,什么是“体系”?所谓体系,即指由若干相互联系和相互作用的要素组成的具有一定结构和功能的有机整体。上述概念中有三个关键词值得关注,即“要素”“结构”与“功能”。笔者认为,要素可视为一个体系所包含的诸项内容点,这些要素相互联系和相互作用的方式便是一个体系的结构,而这些要素以一定的结构组合在一起便会产生特定的功能,或者说以一定的结构组合要素,其目的便是达至某一功能。在此,将“法律监督”与“体系”联结起来观察,法律监督体系之功能便在于实现法律监督这一宪法职责,其要素除了包括检察机关的具体职权外,凡有助于法律监督功能实现之相关因素如检察机关的价值理念、组织体制、工作机制等,皆可纳入其中。就此,应勇检察长实际上已经初步勾勒出法律监督体系现代化的基本要素,其在全国检察长会议上指出检察工作现代化的重点在于法律监督体系现代化,法律监督体系主要包括组织机构体系、职能体系等。当然,现代化法律监督体系的要素,除了检察职能及组织机构之外,还可在此基础上增加办案理念,形成法律监督现代化体系之三大要素格局;而其结构则可视为检察机关的具体职权、组织机构、办案理念等相关因素之间的联系。据此,可以初步得出,法律监督体系即为实现法律监督之宪法职能,由检察职权及相关要素以一定结构形式组成的有机整体。

第三,何谓“现代化”?在新现代化研究中,“现代化”包含三层意蕴:

首先,现代化是一个世界现象,即18世纪工业革命以来人类发展达到的世界前沿水平,以及追赶、达到和保持世界前沿水平的行为和过程。

其次,现代化是一种文明进步,是从传统文明向现代文明的范式转变,以及人的全面发展和自然环境的合理保护,其发生在政治、经济、社会、文化、生态和人的发展等各个领域。

再次,现代化是一个发展目标,已经实现现代化的国家和地区,其目标是保持现代化水平,在各个方面保持世界领先水平,尚未实现现代化的国家和地区,其目标是奋力追赶已经实现现代化的国家和地区,争取早日实现现代化。从这一具有普遍性和共识性的现代化定义中可以归纳出“现代化”的核心特征,即“进步性”,因为追赶、达到和保持世界前沿水平的行为和过程是进步的,从传统文明向工业文明的范式转变也是进步的,将现代化视为一个发展目标,其本质目的也是进步的。

从宏观意义上讲,国家治理体系现代化乃是现代化的题中应有之义,而法律监督体系现代化又是国家治理体系现代化的子课题,是故,笔者欲先在国家治理体系现代化这一宏观层面探讨“进步性”的具体内涵,并在此基础上分析“进步性”对法律监督体系提出的基本要求。所谓国家治理体系现代化,就是要适应时代特点,通过改革和完善体制机制、法律法规,推动各项制度日益科学完善,实现国家治理的制度化、规范化、程序化。在此基础上,“进步性”可以细化为三点:

一为时代性,即国家治理体系应当直面当下发展现状,回应发展难题,此乃国家治理体系构建之根本目的。

二为科学性,即国家治理体系的构成应当科学合理,且能够解决并能高效解决发展中的问题。

三为法治性,民主法治是一个现代化国家所应具备的基本要素,实现国家治理的制度化、规范化及程序化的过程便是国家治理体系法治化的过程。

作为国家治理体系现代化的下位概念,法律监督体系现代化亦应满足时代性、科学性及法治性三项特征:

首先,从时代性角度分析,面对党和人民群众对司法公正的更高要求,以及推进中国式现代化对法律监督工作提出的更高标准,检察机关建设现代化的法律监督体系正是为了满足党和人民群众对更高质量的法律监督工作的期待,回应司法实践中检察机关法律监督工作出现的一些问题。

其次,从科学性角度分析,法律监督体系现代化要求科学、合理地配置检察职能、强化检察组织机构、转变检察办案理念,高效解决检察工作中的问题,更好履行法律监督这一宪法职责与使命。

再次,从法治性角度分析,检察机关行使的任何权力都应当是来自法律制度的明文授权,而任何权力的行使又都必须在法律框架内,且必须是规范化、程序化的。

综上所述,法律监督体系现代化,简单说就是通过现代化的理念改革、完善、发展检察机关的检察职能、组织机构、办案理念三大要素,使其形成科学合理的法律监督有机整体,最终促使法律监督这一宪法职责和制度功能的实现。

二、法律监督体系现代化的基本要求:基于三大要素的展开

检察职能、组织机构及办案理念三大要素的有机结合共同组成了现代化的法律监督体系,法律监督体系现代化的基本要求又可以分解为对三大要素改革、完善的具体要求。

首先,对于检察职能而言,其基本要求是以发展的眼光因时因势调整检察职能配置。从新中国成立以来检察职能发展史来看,从1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1954年宪法赋予检察机关一般监督权到1979年人民检察院组织法废除一般监督权;从承担传统的自侦、公诉、诉讼监督职能再到“两反”转隶后发展为“四大检察”职能,历史演变表明检察职能体系一直都是发展的、动态的,随着我国经济社会的发展变化以及国家治理需要而适时调整。从根本上讲,检察职能的动态变迁有着充分的宪法依据。宪法规定检察机关是专门的法律监督机关,宪法和法律赋予检察机关检察职权的目的便是保障并促使其实现法律监督。而对于检察权,宪法与法律并没有对其内涵及外延进行明确的规定与阐释,因此,其实质上可以看作是各项具体检察职权的外观聚合。而其外延则可以为实现法律监督这一宪法职责而适时进行动态调整。所以,从历史的视角分析,根据国家发展需要,检察职能有了适时调整;而从法律的视角分析,检察职能具备适时调整的理论和制度空间,这一预留的理论和制度空间,实际代表和承载着立法者对于检察机关宪法职责和检察制度功能的更高期待,期待检察机关以及检察制度能够不断调整、发展,以充分应对国家发展过程中的各种问题。

其次,对于组织机构而言,其基本要求有二:一是严格贯彻检察一体的组织原则,二是尊重检察业务专业化发展趋势。检察一体原则要求检察官以检察总长为顶点,以全国为一个组织整体进行活动,其主要内容是职务的移转与承担,即检察总长、检察长可以亲自从事检察官业务或由其他检察官代行自己的业务,检察官的决定被认为是检察机关整体的决定。在法律监督体系现代化建设中贯彻检察一体原则,就是要求进一步加强检察机关的一体性,尤其是加强上级检察机关对下级检察机关的指挥监督权,防止个别检察院、个别检察人员在执法办案中滥权误事,同时能够根据检察职能的调整和发展,克服大小院的规模差异、地区差异,在检察人员的统一调用上创设更为灵活务实的工作机制。尊重检察业务专业化发展趋势,意味着检察职能的正确高效行使,离不开组织机构的专业化设置。

一方面,随着经济社会发展,法律问题愈发复杂,涉及的领域也更为广泛、专业,如金融、环境、外贸等,这给检察机关的法律监督工作带来了新的挑战。而在检察机关内部设置专业化的组织机构,可以让检察官更加专注、深耕于特定领域,深入学习把握相关领域的专业知识,提高办案质量和效率,减少错误和不公,如为办理金融领域的案件,上海市检察机关自上而下设立了金融检察部。

另一方面,部分检察业务随着时代和群众需求的变化,逐步受到重视,人们对其履职提出了与其他检察业务不同的特殊要求,需要专人以专业化的思维和工作方式行权。如,未成年人检察工作需要考虑未成年人的身心特点和发展阶段,在办案过程中更加注重保护和教育,且其不限于未成年人刑事案件的办理,还涉及民事、行政及公益诉讼检察领域,检察官需要具备与未成年人相关的多维的法律知识和工作技巧,方能有效处理相关案件,因而促使各地专门负责未成年人检察工作机构的诞生。

再次,对于办案理念而言,其基本要求主要有两点:

一是行权法治化。现代化的法律监督体系要求检察官在行权过程中必须秉持法治化的办案理念,以规范化、程序化的方式行权。

一方面,公权力的行使必须依托于特定的行权程序,一旦公权力只有实体规范依据而缺乏程序规范支撑,则法定行权机构就将不知如何启动程序、运行程序,进而无法确保权力行使的有效性,那么权力就可能被弱化、虚置,乃至空转,而违法行为也将得不到及时的追究和矫正。

另一方面,唯有强调规范化、程序化行权,明确公权力只能由特定的主体在特定的条件下以特定的方式和程序行使,才能避免行权者恣意滥权,才能将权力关进笼子里。

二是始终坚持以人为本。所谓以人为本,强调办案人员不仅要关注被追诉人、被害人以及广大人民群众的合法权益,亦应关注办案之人——检察官本身。检察官是法定办案主体,在具体案件办理过程中,法律经由检察官的行使而实现,如果检察官自身的素质能力不过硬,即使法律制定得再好也无法在实践中发挥其应有的效果。所以,检察官法律素质与业务能力的提升,对于公平正义的实现至关重要,理应在现代化的法律监督体系建设中受到重点关注。

作者:万毅,四川大学法学院教授、博士生导师;郑玮洺,作者单位为四川大学法学院。

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2024年第6期)