【法律监督能力现代化研究①】张智辉:论法律监督能力的现代化

全面建设中国式现代化,是党和国家当前和今后很长一段时间工作的主旋律。检察机关的法律监督工作作为党和国家工作的重要组成部分,面临如何推进自身现代化以跟上中国式现代化建设的发展步伐这个时代之问,也面临如何通过自身的工作担负起高质效服务于中国式现代化建设这个时代之责。检察机关要回答这个时代之问、担负起这个时代之责,关键是实现法律监督能力的现代化。“法律监督是检察机关的立身之本,既是宪法定位,也是法律赋权,更是政治责任。”法律监督能力如何,直接决定了检察机关履职的质量和效果。在全面建设中国式现代化的进程中,检察机关能否担负起宪法法律赋予的神圣职责,能否完成好自身的历史使命,最核心、最基础的问题也在于检察机关能否实现法律监督能力的现代化。如何全面提升检察机关综合素质,是法律监督能力现代化的着力点。

一、法律监督能力现代化的基本内涵

所谓法律监督能力现代化,是指检察机关全面依法履行法律监督职责的综合素质,能够跟上国家治理体系和治理能力现代化的推进步伐,满足全面依法治国的现实需求,在高质效服务中国式现代化建设的进程中实现法律监督能力的全面提升。法律监督能力,不仅包含每一名检察人员履行法律监督职责的综合素质,更重要的是指检察机关整体的履职能力。法律监督工作并不仅仅依靠检察人员个体单兵作战,而是在每一名检察人员依法履职的基础上,通过检察机关的组织协调,并以检察机关的名义发挥功能作用。因此,法律监督能力的现代化,应当立足于检察机关整体素质的全面提升。

法律监督能力现代化,主要表现为检察机关履行法律监督职责的综合素质不断提升,能够跟上国家治理体系和治理能力现代化的推进步伐。随着新发展理念的贯彻、新发展格局的形成、党和国家机构改革的深化,国家治理体系和治理能力将会快速提升。检察机关如果还是保持原有的管理能力和工作状态,将难以跟上中国式现代化的前进步伐,更谈不上高质效服务中国式现代化。检察机关应高度关注国家治理体系和治理能力现代化的发展,不断更新观念、改进管理模式、提高履职能力,紧跟国家治理体系和治理能力现代化的发展步伐,才能在国家治理体系和治理能力现代化中占有一席之地,才能谈得上自身的现代化。

法律监督能力现代化,还表现为检察机关的法律监督能够不断满足全面依法治国的现实需求。在全面依法治国进程中,检察机关的法律监督担负着重要职责。法律监督既是严格执法、公正司法、全民守法的重要环节,也是监督其他法律主体切实遵守法律和正确实施法律的制度保障,是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的助推器。在中国式现代化建设进程中,全面依法治国作为一场深刻革命,必然会遇到各种各样的困难和阻力。法律监督正是克服这些困难、排除这些阻力的重要手段之一。检察机关需切实担负起保障法律统一正确实施、护航全面依法治国的重任,不断提高法律监督能力,不断研判全面依法治国的现实需求,并通过高质量法律监督来满足这种需求。

二、推进法律监督能力现代化的基本方式

(一)不断提高检察机关及其领导干部的组织领导能力,充分激发检察资源的潜力

对一个团队、一个单位、一个系统而言,组织能力是综合素质最为重要的组成部分。一项多人从事的工作、一个众人共同承担的任务,究竟是会出现一加一等于二甚至大于二的效果,还是会出现一加一等于一甚至等于零的效果,领导者的决策、组织、协调能力至关重要。特别是对于检察机关来说,由于检察一体化是检察制度的重要特征,是检察权运行的基本规律,组织管理能力对于能否履行好法律监督职责显得尤为重要。检察一体化的核心要义是全国各级检察机关上下一体、上命下从、统筹协作,形成一个有机结合的整体。在这个整体中,每一名检察人员、每一个检察院都是其中的一个分子,既具有一定的独立性,又必须服从上级的指挥调动。而这个“上级”包括本部门、本院的领导,以及上级检察机关乃至最高人民检察院的领导。领导者的决策能力、组织协调能力、资源利用能力甚至知人善任的能力,都直接决定检察工作的效率和质量,直接决定法律监督的效果。近年来,最高检一直在强调加强上级检察机关的领导。这对检察工作统筹谋划、有序推进,特别是对于引领检察工作健康发展、弥补检察工作中的短板十分关键。但是也要看到,上级领导不仅仅是一项权力,同时也是一种责任,如果决策失误、指挥不当,也要承担相应的责任。

要实现法律监督能力的现代化,一个重要方面就是要不断提高检察机关及其领导干部的领导能力,使其审慎正确、有力有效地行使领导权,科学决策、合理布局,充分发挥检察权在法律监督中的功能作用和检察人员的履职潜能,尽可能最大限度发挥现有检察资源在法律监督中的能量。领导干部只有充分考虑到自己的每一个决定、每一个指令、每一个工作部署或每一个规定的必要性与可行性,以及如何最大限度地发挥其正效应、避免可能产生的负效应,才有可能保证法律监督职能发挥应有作用。如果领导能力不高、组织能力不强,甚至不断出现指挥失误的状况,检察机关的法律监督就会在某些方面显得软弱无力,难以实现法律监督的效果。

不仅如此,能否充分调动检察人员的工作热情、有效激发其履行法律监督职责的积极性主动性,也是衡量检察机关组织能力的一个重要方面。法律监督工作是依靠全体检察人员的共同努力来推动的,检察权也是通过全体检察人员的具体行动来行使的。只有最大限度地调动全体检察人员的积极性主动性,不断增强其履行法律监督职责的责任感使命感,党中央对检察工作的指示、最高检和上级检察机关的工作部署才能落到实处,法律监督的效率才会提高。而充分调动和发挥检察人员履职的积极性主动性,关键在于各级、各个检察机关的组织领导能力。

检察机关的组织领导能力,既与各级领导的个人能力有关,与各级领导的心胸、作风和人格魅力有关,更与检察机关的决策机制和用人机制有关。决策机制民主科学,领导作出的决定才能正确有效。用人机制公平公正,用人导向正确,才能有效地引导检察人员努力工作、做好工作,激发检察人员的积极性和创造性,把大家的聪明才智凝聚在一起,形成强有力的战斗集体,发挥出更大的能量。

检察工作现代化离不开检察机关组织领导能力的现代化。检察机关只有不断提高领导干部的决策能力、指挥能力、组织能力、协调能力,才能充分发挥检察资源的作用效能。这是全面提升检察机关的综合素质,实现法律监督能力现代化的重要一环。提高组织领导能力,首先是领导者要不断加强理论学习,自觉修炼基本功,审慎行使领导权;其次要虚心倾听他人意见,善于发现和运用资源优势,善于发挥集体决策的作用;再次就是要坚持调查研究,从检察实践中汲取营养和灵感,将党中央和上级检察机关的要求与检察机关的实际情况紧密结合起来,卓有成效地推动工作。

(二)不断提高检察人员业务能力,高质效办好每一个案件

法律监督工作具有很强的专业性,需要专业能力高、业务能力强的人员来完成。检察机关的专业能力决定法律监督的质效,决定人民群众的司法获得感,决定新时代检察工作的创新发展。检察机关的专业能力由检察人员个体的业务能力组成。这里所谓的个体,既包括检察官个人,也包括由员额检察官带领的办案团队,甚至包括对案件行使决策权的检察委员会或检察长。业务能力的具体表现是多方面的,如知识广博、思维敏捷、判断精准、观察敏锐、记忆超群、行动力强等等。从检察实践看,个体的业务能力主要表现在四个方面:

一是运用法律政策的能力。法律监督是专门的国家机关根据法律的授权,运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作。检察机关办理的每一个案件,都涉及对法律的理解和适用,都涉及对是否违法及其法律后果的准确判断。作为具体办理案件的个体,如果没有对法律条文的熟练掌握、对法律精神的正确理解、对法律规定与案件事实之间关联性的精准判断,就很难办理好具体案件,就谈不上正确履行法律监督职责。不仅如此,检察机关在办理案件过程中,还必须熟练掌握和正确理解党和国家的相关政策,在运用法律中贯彻执行好相关政策。特别是在办理刑事案件过程中,对刑事政策的理解和把握是适用法律的关键。检察机关和检察人员不仅要精通法律规范和法律精神,随时更新法律知识,还要善于运用法治思维,把法律规则与具体案件联系起来,寻求案件办理的最佳效果。

二是收集固定、审查运用证据的能力。案件是靠证据说话的。没有证据,就无法证明违法犯罪事实的存在,无法有效指控犯罪,无法对违法者提出监督意见。在司法工作人员相关职务犯罪案件的侦查中、在普通刑事案件的补充侦查中,及时有效地收集、固定证据,是检察人员的基本功;在审查批准逮捕案件和审查起诉的案件中,对证据的审查判断是准确判断案件事实和情节、正确处理案件的关键;在诉讼监督和公益诉讼检察中,寻找能够证明违法事实存在的证据,更是决定能否启动监督程序和有效进行监督的核心。证据本身存在真伪的问题,甚至是半真半假的问题,存在来源是否合法、是否可靠可采的问题。特别是当两个相反的证据出现在办案人员面前时,究竟采信哪一个,需要办案人员深入分析判断。同样一组证据,在不同的办案人员手里,有的可能得出事实不清、证据不足的结论,有的可能得出事实清楚、证据确实充分的结论。因此,审查判断运用证据的能力是评价检察人员能否办好案件、办案能力高低的重要标准。

三是沟通协调的能力。办案的过程是与不同主体打交道的过程。检察机关无论办理哪一类案件,都需要与当事人及其诉讼代理人或律师打交道,都需要与有关司法机关或行政机关打交道。特别是在办理因民间纠纷引起的刑事案件中,在办理公益诉讼案件中,检察机关遇到的往往是利益冲突、彼此对立的当事人甚至是众多当事人。能否有效地说服各方当事人,让其心悦诚服地接受检察机关的处理意见,在很大程度上取决于办案人员的沟通协调能力。不能很好地与各方当事人沟通协调,甚至不愿意在沟通协调上下功夫,即使案件办理符合法律规定,也难以取得良好的社会效果。即便是普通刑事案件,检察机关在作出不批准逮捕、不起诉决定时,也需要与办理案件的公安机关及当事人进行沟通。在对司法机关和行政机关进行法律监督时,更要以理服人,以得到对方的尊重和认可。

四是防控风险的能力。检察机关在办理各种重大、敏感、涉众案件过程中,可能会遇到某些阻力甚至风险,能否及时有效地排除这些阻力,防范可能出现的风险,是检察人员业务能力的重要体现。如,如何处理涉众案件可能导致的群体性上访,如何应对网络舆情的不当传播引起的可能影响案件依法公正处理的舆论压力,如何防范重大刑事案件中的犯罪嫌疑人逃跑、自杀风险,如何防止涉众案件的案情泄露或者当事人之间以及当事人与证人之间的串供等,都需要办案人员敏锐的感知、精准的判断、巧妙的沟通、灵活的对策、精密的安排。

可以说,检察业务能力是法律监督能力现代化的重中之重,是一切检察工作的基础。检察业务能力的提升,需要检察人员个人积极努力地学习新的法律法规和知识,善于研究新问题,敢于探索新方法,不断更新和扩展自己的知识体系,有效应对新时代出现的新类型案件;需要及时客观地总结自己的办案实践,探索、把握案件办理规律,善于娴熟运用已有经验,举一反三地处理新类型案件;同时也需要检察机关为检察人员业务能力的提升提供有效机会和途径,采取切实可行的措施引导和激励检察人员努力提升业务能力。这些工作不是一劳永逸的,需要持之以恒、常抓不懈,才能满足现代化建设的需要。

(三)不断提高检察机关运用现代科技的能力,努力提升法律监督效能

现代化的显著标志是高科技的快速发展和广泛应用。检察机关的法律监督能力同样受到现代科技的影响。

首先,现代科技引起了违法犯罪行为方式的变化。除了人工智能、生物技术等新领域出现的新类型违法犯罪外,随着互联网的广泛应用,传统的违法犯罪也出现了大量新的行为方式。如行为人和被害人之间不需要接触,犯罪即可完成。犯罪分子可以通过网络编造、传递犯罪信息,转移违法所得和犯罪资产,及时消除犯罪痕迹,其速度之快、范围之广,远远超出了人们的想象。这种空间、时间、方式、速度上的变化,都给司法机关办理案件带来挑战。

其次,现代科技也引起了检察机关办案模式的变化。其中最突出的表现在证据方面。随着计算机和网络技术的普及,电子证据成为法定的证据种类之一。这就要求检察人员了解电子证据的生成规律,懂得辨别电子证据材料真伪的方法,科学地提取、固定电子证据,准确地审查和分析判断电子证据,并运用电子证据有效指控犯罪。

再次,现代科技的发展对检察机关的办案活动提出了更高要求。当前,检察机关在办案中普遍使用电子卷宗,网上办案办事成为常规,法律文书网上传送、办案环节网上审核审批、远程视频进行提讯等,都对检察办案提出更高要求。检察机关对现代科技掌握和应用的程度,是衡量法律监督能力是否达到现代化要求的重要指标。

适应科技现代化发展,提高检察机关应用现代科技的能力,需要从以下三方面入手:

一是适时更新设备配置。检察机关应当随时关注现代科技发展进步和更新换代,适时更新原有办公办案设施,配备适应时代需要的现代化设备,以满足办案现代化的需要。此外,随着数字时代到来,信息平台的建设特别是共享信息库的建设、大数据的应用,对提高检察机关办理案件的效率和质量同样具有重要意义。

二是强化技术手段应用。检察机关在利用已有科技手段办案的同时,也需要根据法律监督工作的规律,研发能够满足履行法律监督职责需求的办案软件和法律监督软件。适应法律监督需求的新技术研发,是法律监督能力现代化的重要体现。新的技术手段,不仅可以提高检察机关办理案件的效率,而且可以帮助检察机关及时了解有关人员、单位违反法律的情形,有针对性地进行法律监督;不仅可以帮助检察人员审查比对证据,提高对证据分析判断的精准度,而且可以帮助检察人员通过大数据分析延伸法律监督触角,及时发现问题并提出监督意见。同时,在大力研发和推广现代科技过程中,也应当重视和纠正片面依赖现代科技的倾向。

三是提升对设备和技术的掌控能力。检察机关应当高度重视并持续开展关于现代科学技术知识的培训,鼓励检察人员学习并应用现代科学技术办案。同时,各级检察机关应当加强对现代科学技术手段应用情况的分析、检测,确保其被正确审慎地用于法律监督工作中,防止其可能产生的或人为造成的负面效应。

作者: 张智辉,湖南大学教授、博士生导师

(全文共三部分,现摘发两部分,全文详见《人民检察》2024年第8期)