【法律监督机制现代化研究②】程雷等:法律监督机制现代化探析

2024年1月,习近平总书记对政法工作作出重要指示强调,以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。习近平总书记的重要指示为政法工作提供了明确的行动纲领和根本遵循。检察机关作为政法战线的关键一环,肩负着捍卫法律权威、保护公民权益的重要职责。以检察工作现代化更好地支撑和服务中国式现代化已经成为检察机关的时代使命。检察工作现代化与检察改革息息相关,在检察工作现代化的征程上,法律监督理念、体系、机制、能力现代化是重点,并作为新时代改革的总体目标写入最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》。最高检应勇检察长在2024年全国检察长会议上指出,机制现代化是检察工作现代化的关键。作为检察工作高效、规范运行的基础,法律监督机制现代化责任重大,任务艰巨。

检察机关的宪法定位是法律监督机关,法律监督机制现代化要以法律监督为抓手,本质上要加强和完善公正高效的检察权运行机制。

一、体制、机制与现代化命题

党的二十大报告提出,中国式现代化既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。“中国式现代化”的概念是中国共产党对“现代化”立足于中国实际、把握中国特色不断形塑的智慧成果。法治是中国式现代化进程中的重要支撑和保障力量,发挥着固根本、稳预期、利长远的作用。在法治的轨道上推进中国式现代化,不仅能塑造出优质的营商环境,以满足社会主义市场经济的发展需求,推动经济更高质量地发展。同时,也能确保各项权力在规范体系和制度框架内有序运行,形成对权力运行的有效制约和监督,从而杜绝权力滥用和腐败行为,切实维护公民的合法权益。

检察机关是全面推进中国式现代化建设的关键参与者和推动者,为大局服务、为人民司法、为法治担当的初心使命是检察机关永恒不变的追求。检察机关应坚持一体履职、综合履职、能动履职,积极推动检察工作现代化。在推进检察工作现代化进程中,机制的现代化尤为关键。

在国家治理体系的探讨中,学术界和实务界频繁提及的两个概念是“体制”与“机制”。体制规范各权力主体间的关系及行为模式,以权力结构为核心;机制以权力的运作流程为核心。体制问题通常是关涉改革的深层次和宏观性问题,机制问题虽然也涉及对现有体制关系的调整,但这种调整主要是对现有体制内部运作流程和规则的优化与完善,通常是在不触动体制根本的前提下进行,甚至需要维护体制的稳定性。因此,机制的优化完善相较于体制改革调整,有其独特价值和显著优势。

二、检察机关推进法律监督机制现代化的路径

检察机关的核心使命与主要工作均聚焦法律监督,这是检察机关的根本职责所在,也是检察机关履职的重中之重。在新时代背景下,“四大检察”框架的提出与深化,正是检察机关对法律监督职责的深入理解和创新实践。推动“四大检察”全面协调充分发展,不仅是法律监督机制现代化的题中之义,还将提升法律监督的整体效能,推动法治建设朝着公正高效的方向深入发展。

一是刑事检察方面。刑事检察肩负追诉犯罪、保障人权的双重使命,是检察机关的核心、基本业务,也是检察机关的“看家本领”。刑事检察行稳致远,需要完善以证据为中心的刑事指控体系,推进以审判为中心的刑事诉讼制度。证据是认定事实的依据和基础,实现以审判为中心的关键在证据。“侦查、起诉活动面向审判要求”的实质是对证据的要求,确保庭审活动围绕证据进行有效、充分地举证、质证和认证。公安机关主要负责收集证据,检察机关对公安机关收集的证据审查认定后提交至法庭。检察机关依法履行公诉职能,在审前程序中发挥案件质量把关、案件分流的主导作用。构建以证据为中心的刑事指控体系,是检察机关在诉前阶段发挥主导作用的必要前提。检察机关应推动侦查监督与协作配合机制实质化运行,依托建立的侦查监督与协作配合办公室,对重大案件适时介入并引导公安机关规范收集证据、补正证据瑕疵。检察机关应秉持客观公正的立场,不仅注重收集证明被告人有罪的证据,而且要全面收集证明被告人无罪的证据,坚决排除非法证据,过滤瑕疵证据。同时,着力完善检察官出庭支持公诉机制,重点把握好法庭调查和法庭辩论两个重要环节,在事实证据调查认定方面提高应诉能力。

我国认罪认罚从宽制度的设置与向协商性司法转型的世界性趋势不谋而合,也是贯彻宽严相济刑事政策的中国特色社会主义司法制度的创新之举。认罪认罚从宽制度作为合意式刑事诉讼模式的制度化体现,更加强调被追诉人的自我治理,改变了治理主体与被治理者的关系,对于有效化解矛盾、修复社会关系有积极作用。完善认罪认罚从宽制度的关键是诉讼资源配置的“控辩平衡”,实现控辩双方在诉讼程序中的法律地位平等与诉讼手段对等。检察机关应健全犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性、真实性、合法性的保障机制,通过规范履行告知义务,强化政策宣讲,使犯罪嫌疑人、被告人在充分理解认罪认罚从宽制度性质的基础上作出选择,并开展好同步录音录像工作。作为认罪认罚从宽制度核心要旨的量刑协商带有典型的检察主导特征,表现在程序启动、协商过程、具结结果等诸多方面。因此,检察机关要着眼完善控辩量刑协商机制,就量刑建议、程序适用等内容听取犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师的意见,允许辩护方提出不同意见,加强控辩双方的沟通。同时,为犯罪嫌疑人获得有效辩护提供多元化途径,改善值班律师制度和法律援助制度的运行状况,使两者互为有益补充,依法保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。

当前,我国的犯罪结构正在发生重大变化,严重暴力犯罪数量下降,轻罪案件大幅度上升,轻罪治理成为犯罪治理的主要对象。轻罪案件通常具有社会危险性低、犯罪后果程度较轻、行为人矫正教育空间较大等特点,但轻罪案件一旦定罪量刑面临着与重罪案件基本无异的犯罪附随后果,因而准确适用宽严相济刑事政策的任务势在必行。最高检联合公安部于2023年12月印发了《人民检察院公安机关羁押必要性审查、评估工作规定》,对检察机关和公安机关在羁押必要性审查与评估工作中的职责分工、启动程序、实施方式、标准把握及监督管理等方面进行了明确规定,完善了羁押强制措施适用体系。检察机关要将少捕慎诉慎押落实为办理轻罪案件的具体要求,并进一步完善社会危险性量化评估机制,探索数字化非羁押方式的运用,提高强制措施适用的准确性。2023年12月,最高法、最高检、公安部、司法部联合出台了《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》,为构建中国特色轻罪治理体系提供了样本。轻罪案件治理需要在速裁程序框架内优化快速办理机制,进一步简化办案流程。在案件处理机制中同时融入如参与社会公益服务、和解谅解等综合治理因素,实现治罪与治理并重。检察机关需要加强对轻罪案件出罪和入罪标准的研究,明确相对不起诉的条件内涵,积极探索拓展附条件不起诉的适用范围,规范起诉裁量权的行使,通过激活不起诉机制,为轻罪案件程序出罪提供有效途径。

二是民事检察方面。民事检察贴近民众,事关人民群众急难愁盼的问题,与人民群众合法的人身、财产权益密切相关。虚假诉讼不仅侵害国家、社会和他人的合法权益,也扰乱了正常的诉讼秩序,消耗了本就有限的司法资源。检察机关需要关注虚假诉讼案件频发的重点领域,明确监督重点,运用大数据赋能构建虚假诉讼线索发现机制,推进虚假诉讼监督工作常态化,完善虚假诉讼联合预防惩治机制。民事支持起诉工作体现了民事检察工作司法为民的理念。检察机关在民事支持起诉中的角色定位是公共利益代表人、社会治理主体和法律监督机关,检察机关通过民事支持起诉为特殊群体行使诉权提供支持并畅通了司法救济渠道。未来需要进一步健全支持起诉参与机制,厘清检察机关在民事支持起诉中的具体诉讼地位,规范支持起诉的方式并统一检察机关介入的界限标准,与法律援助制度、公益诉讼制度等做好制度配套衔接,全面保护特殊群体的诉权利益。

三是行政检察方面。行政检察促进司法公正和依法行政有机结合,助力法治国家、法治政府、法治社会一体建设。行政检察作为国家治理的一环,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出,检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解,促进案结事了。行政争议实质化解决是行政检察履职的有机组成部分,需要进一步建立完善有关机制。针对同一违法行为,行政处罚和刑事处罚可能同时存在,需要检察机关与行政机关做好衔接配合,也需要刑事检察部门与行政检察部门做好配合,进一步畅通行刑双向衔接机制,扩大行刑衔接机制的覆盖面。检察机关作出不起诉决定后,一方面,应及时向行政机关制发检察建议,并完善移送后的有效反馈机制,督促行政机关及时依法作出行政处罚,避免行为人“不刑不罚”,逃避本应当承担的法律责任;另一方面,也要严格依职权监督行政机关将涉嫌犯罪的案件及时移送检察机关,对行政机关违法行使职权或不行使职权进行监督。

四是公益诉讼检察方面。“检察公益诉讼法”列入了《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目。检察机关应当积极加强理论研究和实践经验归纳,通过专门立法进一步明确检察公益诉讼的定位、范围、程序和责任等问题,提高公益诉讼的规范性和可操作性。从发展动向来看,检察机关应当结合行政公益诉讼和民事公益诉讼两种模式的制度长处,打造检察公益诉讼制度模式。检察公益诉讼的范围正在朝着“4+N”的开放式格局迈进,检察机关需要积极且审慎地在其他领域内开展公益诉讼的探索工作。同时,要不断完善检察建议等机制,以源头治理推动公益诉讼的规范化、法治化和体系化建设。

五是检察侦查方面。检察侦查工作机制的优化将有效提升检察机关在揭露职务犯罪、深入挖掘法律监督线索的能力。检察机关应当推进检察侦查一体化机制建设,健全检察机关侦查工作专门化机制,进一步深化检察侦查工作,推动其向更深层次、更高水平发展。加强检察侦查专业团队与办案机制建设,激活检察机关的机动侦查职能,依法明确机动侦查权的启动程序和适用范围,完善后续机动侦查权推进过程中的配套衔接机制,全面展现其在监督执法司法流程、遏制权力滥用以及惩治司法工作人员特定犯罪中的独特效能。同时,检察机关需要完善刑事案件自行补充侦查机制,把握自行补充侦查的补充性制度定位,设置自行补充侦查的启动程序,致力于发挥自行补充侦查机制在弥补和纠正前期侦查在收集证据过程中存在的不足,进一步完善案件事实和证据方面的作用。对经过补充侦查仍然事实不清、证据不足的案件,检察机关应依法作出不起诉决定,实现对提起公诉案件的精准指控。

作者:程雷,中国人民大学法学院教授、博士生导师;曹佳涵,作者单位:中国人民大学法学院。

(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2024年第7期)