【庆75华诞】万春:七十五载共和国检察历程的法律篇章——以人民检察院组织法的变迁为视角

编者按:2024年是新中国成立75周年。75年来,在中国共产党的坚强领导下,新中国检察事业走过了不平凡的历程,取得了不平凡的成就。为庆祝新中国成立75周年,本刊特组织“庆75华诞·看检察变迁”专题,邀请专家学者回顾新中国成立以来人民检察院组织法的演变、检察理念的革新以及检察职能的调整等等,敬请关注。

七十五载共和国检察历程的法律篇章

——以人民检察院组织法的变迁为视角

最高人民检察院咨询委员会委员 中国犯罪学学会会长 万春

2024年是中华人民共和国成立75周年,也是中国特色社会主义检察制度创建形成75周年。以习近平法治思想为指引,认真回顾75载人民检察制度创立形成和发展完善的重要历程,总结成功经验和教训,对于增强中国特色社会主义检察制度的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信,在新时代进一步全面深化检察改革、推进中国式检察现代化具有重要的意义。笔者有幸从检40余年,并全程参加了对第二部人民检察院组织法的研究修订工作,谨从人民检察院组织法立法沿革的角度,对75载人民检察制度筚路蓝缕的形成、发展、完善历程做一梳理回顾,以为纪念。

一、党领导下的人民检察制度,从发端萌芽到创建形成、发展完善,每一步都伴随着人民检察院组织法的指引、规范和支撑

我国人民检察制度发端于中国共产党创建的工农民主政权。根据1931年7月颁布的《鄂豫皖苏维埃临时组织大纲》,在革命法庭中设置国家公诉员、国家公诉处。1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府成立,设立中央工农检察人民委员部,并在国家政治保卫局设检察科,在军队中设军事检察所,在临时最高法庭和各级裁判部设检察长、检察员,共同构成苏区检察机构体系。苏区先后颁布了《中央苏维埃组织法》《地方苏维埃暂行组织法(草案)》和《工农检察部的组织条例》《裁判部的暂行组织及裁判条例》《军事裁判所暂行组织条例》等法律法规,均有关于检察机构设置和职权等的规定,保证了新生的人民检察机构从一开始就得以规范建设和依法履职。

抗日战争和解放战争时期,党领导下的各抗日民主根据地和解放区,也有检察机构的设置及相关法律规定。如《陕甘宁边区高等法院组织条例》《陕甘宁边区暂行检察条例》《晋察冀边区法院组织条例》《关东各级司法机关暂行组织条例草案》等,为检察机构的设置和履职提供了法律规范。

1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》,其中规定建立人民司法制度;通过的《中央人民政府组织法》规定设立最高人民检察署,为创建新中国检察制度提供了基本依据。中央人民政府随即先后颁布了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》《各级地方人民检察署组织通则》,为推动共和国检察制度探索建设和依法开展工作提供了比较具体的法律规范。

1954年9月,第一届全国人民代表大会召开,制定了新中国第一部宪法,将人民检察署改为人民检察院,确立了人民代表大会制度下“一府两院”的政权体制。同次会议还通过了人民检察院组织法,对人民检察院的设置、职权、行使职权程序、组织与活动原则等作出系统规定,为社会主义检察制度建设和发展提供了明确具体的规范和依据,各级人民检察院依法加快建立和开展工作。“文化大革命”中,社会主义法制遭到严重破坏,检察机关被强行撤销,并为1975年1月通过的第二部宪法所确认。1978年3月,第五届全国人民代表大会第一次会议通过新中国第三部宪法,重新规定设置人民检察院。1979年7月,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了新中国第二部人民检察院组织法,为检察机关全面恢复重建和履职发展奠定了坚实法律基础。这部组织法经过1983年、1986年两次个别条款修改,稳定适用了近40年,推动和规范了检察工作全面展开和稳步发展。为了将检察机关恢复重建以来建设发展和改革创新的经验成果上升为法律制度,2018年10月,第十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了修订后的人民检察院组织法,为推进新时代检察制度进一步完备发展和检察工作现代化、更好服务保障中国式现代化,提供了更加有力的法律支撑。

二、建设新中国检察制度是一个在实践中不断探索的过程,新中国成立初期颁布的三部检察组织法文件为共和国检察制度初创提供了基本指南

新中国成立,共和国政权建设摆上议事日程。革命战争时期,党在革命根据地和解放区领导建立的人民检察制度仅处于萌芽状态,既有苏区建立的兼有行政监察和职务犯罪侦查职责的工农检察部,也有实行“审检合署”、主要行使公诉职能的检察长、检察员,还有关东解放区赋予“一般监督”职权的检察机构,各时期、各地区做法不尽统一。新中国成立后亟须建立统一的人民政权,究竟要建设一种什么样的共和国检察制度,由于是新生事物,只能通过借鉴和实践不断摸索。时任政务院副总理兼政治法律委员会主任董必武同志曾说:“我们的检察部门特别没有基础,是平地起楼台,困难很多。”由于没有经验,1951年制定的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》,基本上是移植了苏联的检察制度。新中国成立初期检察制度的探索创建过程,可以从三部检察组织法规的具体规定及其实践情况得以了解。

1949年9月颁布的《中央人民政府组织法》(已失效)规定,“组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关”,表明新中国的检察机关与人民法院不搞“审检合署”,实行分设。同时规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”表明我们要建立的是以保障法律实施为职责的检察机关。据此,1949年10月22日,中央人民政府最高人民检察署宣布成立。同年11月2日,最高人民检察署第二次检察委员会会议通过了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》,经中央人民政府毛泽东主席批准,于12月颁布试行。作为新中国第一部单行检察组织条例,它规定了共和国检察机关的基本框架,为建设新型的人民检察制度提供了初步的法律遵循。

《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定,最高人民检察署为全国人民最高检察机关,直接行使并领导下级检察署行使下列职权:(1)检察全国各级政府机关及公务人员和全体国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令;(2)对各级司法机关之违法判决提起抗议;(3)对刑事案件实行侦查,提起公诉;(4)检察全国司法与公安机关犯人改造所及监所之违法措施;(5)对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之;(6)处理不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件。以上六项职权可以概括为三个方面:一是一般监督,即对国家机关和公务人员是否遵守法律实行监督;二是参与刑事诉讼活动及实行司法监督;三是参与民事诉讼和行政诉讼。同时,《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》还对最高人民检察署的人员设置、委员会议组成及职责、内设机构设置与职责、调阅相关文书及列席有关机关会议等履职措施,作出规定。关于检察领导体制,《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定实行垂直领导:“全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署之指挥。”1950年9月,中共中央发出《关于建立检察机构问题的指示》。到1950年底,最高人民检察署设在全国五大行政区的分署全部建立,全国50个省、直辖市和省一级行政区有47个建立了检察机构,并在一些重点专区和市、县建立了人民检察署。

根据实践发展的需要,1951年9月,中央人民政府委员会第十二次会议又通过了《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》,经毛泽东主席批准公布实施。新颁布的两个法律文件明确了最高人民检察署及其大行政区分署、省一级人民检察署及其分署、县市人民检察署的五级设置。关于检察职权的规定,与《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》大体相同,修改之处主要是在刑事检察职权中增加了检察反革命案件的内容,将对法院违法裁判的“抗议”改为“抗诉”,并且增加了对不当裁判的抗诉。变化最大的是关于检察领导体制的规定,将“垂直领导”修改为“双重领导”,即各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导,同时作为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导。主要考虑是,我国各地情况悬殊、交通不便,且各级检察署又多不健全或尚未建立,暂时还需要发挥地方人民政府的机动性和积极性,就近予以指导和协助。也就是说,待将来条件成熟时,仍然要实行垂直领导。这两个法律文件实施了3年时间,进一步推动了人民检察署的组织建设和业务建设。这一时期,刚刚成立的检察机关积极投入到中央部署的“三反”“五反”等运动中,依法履行审查起诉、出庭公诉和防止错捕错判等检察职责。其中,河北省人民检察署参与查办并进行公诉的刘青山、张子善贪污案,在共和国检察史和反腐倡廉史上留下了浓重一笔。

三、第一部人民检察院组织法的颁布,为全面建设社会主义检察制度擘画了清晰的法律蓝图

1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议通过的第一部宪法在第二章第六节规定了人民检察院的设置、职权、领导关系和活动原则。会议还通过了第一部人民检察院组织法,比较系统地规定了人民检察院的设置、职权、领导关系、行使职权程序、组织与活动原则、人员任免等检察制度基本内容,由此拉开了全面探索建设中国特色社会主义检察制度的新历程。宪法与人民检察院组织法将新中国成立初期的“人民检察署”更名为“人民检察院”,是毛泽东主席提议、中央政治局讨论同意的,标志着我国人民代表大会制度下“一府两院”国家机构体制正式形成,具有划时代意义。

人民检察院组织法规定,全国设置最高、省级、市州级和县级四级人民检察院以及专门人民检察院。关于领导体制,明确规定:“地方各级人民检察院独立行使职权,不受地方国家机关的干涉。地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的统一领导下,进行工作。”即恢复了垂直领导体制。关于检察机关的职权,规定了六项:(1)一般监督,即对于国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施是否合法、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行监督;(2)对于刑事案件进行侦查,提起公诉、支持公诉;(3)对于侦查机关的侦查活动是否合法,实行监督;(4)对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督;(5)对于刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法,实行监督;(6)对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。与之前的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《各级地方人民检察署组织通则》规定的职权相比,主要修改:一是增加了对侦查活动和刑事判决执行实行监督的职权;二是鉴于当时尚无行政审判机构,取消了参与行政诉讼的职权;三是从实际出发,删去了处理不服下级检察署不起诉处分之声请复议案件的职权。这部组织法虽然没有明确规定人民检察院是法律监督机关,但是从其职权规定的内容和表述看,均鲜明地体现了法律监督机关的性质和特征。

关于人民检察院内部领导关系,人民检察院组织法规定检察长领导检察院的工作,同时设置检察委员会,在检察长领导下处理有关检察工作的重大问题。刘少奇同志在关于宪法草案的报告中对检察委员会制度作了如下说明:“在人民检察院,设立这样的合议组织,可以保证集体地讨论问题,使人民检察院能够更加适当地进行工作。我们认为,在检察机关采取这种制度是比较适合于我国目前的实际状况的。”体现民主集中制精神的检察委员会制度,是中国共产党领导下人民检察制度的创造。早在1941年,党领导下的山东省抗日民主政府就决定建立与各级行政委员会和同级法院平行的各级检察委员会。新中国成立初期先后颁布实施的三部检察组织法规,均规定了检察委员会的设置和职责。但是各个时期检察委员会发挥作用的方式和情况并不相同,有一个逐步扩大民主性的过程。人民检察院组织法的规定与新中国成立初期的规定相比,其变化在于,之前规定检察委员会会议“以检察长为主席。委员会议意见不一致时,取决于检察长”,这实质上实行的是检察长负责制;人民检察院组织法的规定则是“检察委员会在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题”,表明将检察长负责制修改为合议制。虽然“领导下”的规定仍然存在着检察长负责制的残余,但在贯彻民主集中制精神方面已经前进了一步。

由于当时尚无诉讼法等程序法,而且检察机关履行监督职责同相关机关的关系也需要明确,因此人民检察院组织法还专章规定了“人民检察院行使职权的程序”。其中,关于“一般监督”程序,规定“人民检察院对于违法的决议、命令和措施,无权直接撤销、改变或停止执行。对于人民检察院的要求或者抗议,有关国家机关必须负责处理和答复。”笔者认为,这一规定比较准确地阐明了检察机关法律监督职权的特点,即开展监督并不代行被监督机关的职权,但相关机关对于检察监督有义务予以响应并依职权进行处理和答复。也就是说,检察机关法律监督是一种启动纠错程序的职权,而不是实体处置权,这也是我国法律监督关系的一大特征。此外,人民检察院组织法还规定了检察机关行使职权的具体措施,包括通知纠正违法、抗议、列席审判委员会会议和有关机关的会议等。检察机关为执行职务,可以向有关机关、团体等调阅必要的案卷、文件,有关机关、团体和个人都有义务根据要求提供材料和说明。此外,人民检察院组织法关于审查批捕、起诉、抗诉等刑事检察程序的规定,还体现了与侦查机关、人民法院分工负责、互相配合、互相制约的精神。

人民检察院组织法正式实施后,人民检察制度建设迅速进入新的发展阶段。到1955年底,全国四级人民检察院已基本建立,最高人民检察院铁路水上运输检察院和军事检察院先后成立。各级人民检察院全面担负起审查批捕、审查起诉等职责,对侦查活动、刑事审判活动的监督以及劳改检察工作也陆续开展,参与民事诉讼工作进行了试点,“一般监督”方面也探索性开展了相关工作。随着检察机关各项业务的展开,最高人民检察院先后起草试行了最高人民检察院组织条例和关于侦查、侦查监督、刑事审判监督、劳改检察等业务工作的程序、细则等规范性文件,用以指导各地,规范检察业务工作。

检察制度依照法律规定蓬勃建设发展过程中,也遇到过法律虚无主义等“左”的思潮冲击,人民检察院组织法实施受到阻力,检察制度建设一度遭受严重挫折。1957年开始的“反右”和其后的“大跃进”运动中,宪法规定的检察机关领导关系和人民检察院组织法规定的各项法律监督职权遭受“左”的思想的无端指责和批判,检察制度建设和工作开展遇到严重阻挠。“文化大革命”爆发后,社会主义法制更是遭受全面破坏,检察机关于1968年底被违法撤销,并得到1975年通过的第二部宪法确认,规定“检察机关的职权由公安机关行使”。检察制度建设进程和检察院组织法实施被迫中断。

总体上看,在新中国成立初期不断摸索和实践的基础上,第一部宪法和人民检察院组织法的颁布实施,确立了检察机关的宪法地位,使“一府两院”的国家机构体制基本定型;检察机关的职责范围逐步形成;检察机构和队伍比较完整、系统地建立起来,在国家政治和社会生活中发挥了维护法律统一正确实施的职能作用。但也要看到,由于各种因素影响和主客观条件限制,检察制度建设的理论准备不足,在学习借鉴苏联等社会主义国家检察制度的过程中,存在着缺乏经验、与中国实际结合不够等问题。在一些问题上存在不同认识,实践中也出现过反复,加之“左”的思想影响,检察工作受到一些冲击,符合中国国情的检察体制和工作机制还处于实践和探索之中。

(限于篇幅,本文仅刊发前三部分,全文详见《人民检察》2024年第19期)