【庆75华诞】贺恒扬:新中国成立以来检察机关法律监督内涵与理念的变迁

新中国成立以来检察机关法律监督内涵与理念的变迁

西南政法大学刑事检察研究中心负责人 中国法学会检察学研究会刑事检察专业委员会主任 贺恒扬

新中国成立75年来,中国人民在中国共产党领导下,探索出一条符合国情、适应时代的中国特色社会主义法治道路。新时代、新征程,在习近平法治思想引领下,社会主义法治国家建设深入推进,全面依法治国总体格局基本形成,中国特色社会主义法治体系加快建设,司法体制改革取得重大进展,社会公平正义保障更为坚实。检察机关在党的绝对领导下,传承中华优秀传统法律文化,“以我为主、为我所用”,立足中国国情,突出本土特色,逐步探索出一条具有中国特色的社会主义检察制度。伴随着新中国人民检察制度的建立、健全和发展,法律监督的内涵和检察理念不断丰富。检察理念作为新中国人民检察事业的“时代印记”,成为新时代中国式法治现代化的重要辨识度之一。

一、从一般法律监督到加强法律监督

自1949年中华人民共和国成立以来,检察机关法律监督的内涵及理念经历了从一般监督到法律监督,再到加强法律监督这样一个变迁的过程。

1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条规定,“最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关”,人民检察署由此正式成为国家机关。第28条规定,“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任”。由此确立了最高人民检察署一般法律监督的职权内容。1949年12月20日颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》,是检察制度创建的直接法律依据,也是新中国成立后第一部规定检察制度的单行法规,确立了新中国检察制度的雏形。

通常认为一般法律监督产生于苏联,它是列宁法律监督理论的产物。列宁认为:“如果没有一个能够迫使人们遵守法规的机关权利也就等于零。因此检察长的唯一职权和必须做的事情只有一种,监督整个共和国对法治有真正一致的了解。”“检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律相抵触。”“保留检察机关从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权利和义务”,并要“注意使整个共和国对法制有真正一致的理解”。可见,一般法律监督源于法制统一性的要求,法律监督的目的是保障宪法和法律完整和统一的实施。

新中国成立初期,我们把检察机关的法律监督理解为一般监督就与此有关。1950年9月《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》指出,苏联的检察机关是法律监督机关,对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻执行,起了重大作用。并把苏联检察机关的职责理解为法律监督。但后来逐渐把这种监督演变为针对一切部门包括公民的监督。1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》,规定检察权包括检察政府、公职人员,全体国民是否守法,刑事公诉、审判检察、刑罚执行检察,代表国家公益参与重大民事诉讼和行政诉讼等内容。1954年宪法第81条基本上采纳了这个原则,规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。”虽然宪法没有提出一般法律监督,但一般法律监督的职责规定得很清楚。一直到1978年,我国宪法关于法律监督的对象仍然针对一切部门并包含了公民。1982年宪法取消了检察机关对公民的监督,但保障法治完整性、统一性的职责被保存下来。也就是说,从1954年宪法到1982年宪法,检察机关作为保障宪法和法律完整统一实施的定位没有根本变化。20世纪50年代“法律监督”的概念开始出现在立法文件中。此后,随着1979年人民检察院组织法中对“一般监督”的废除,1982年宪法对“法律监督”概念的认可,最终实现了“法律监督”概念的中国化。当然在这个过程中,有人认为检察机关的监督是司法监督,而不是法律监督;也有人认为检察机关的监督应当定位为诉讼监督;还有人认为检察机关的监督仍然是检察监督;但都不是主流观点。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视法律监督工作。党的二十大报告强调,加强检察机关法律监督工作。2021年6月,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》),体现了党中央深入推进全面依法治国,对完善党和国家监督体系的坚定决心,特别是对检察机关法律监督工作的高度重视。习近平总书记关于加强检察机关法律监督的理论凝聚了党的十八大以来关于法律监督的理论成果和实践经验,实现了法律监督理论的传承和创新,系统地回答了新时代为什么要加强检察机关法律监督、怎样加强检察机关法律监督等重大问题,为推动习近平法治思想的检察实践创新与发展提供了理论指导和根本遵循。从新中国成立初期的一般法律监督到改革开放时期的法律监督,再到新时代的“加强法律监督”,是检察机关法律监督内涵的一个跨时代的重大转变。

二、从“一个机关”到“四个定位”

检察机关是法律监督机关,这是从新中国诞生之日起对检察机关的定位。1950年9月4日,中共中央向全党发出《关于建立检察机构问题的指示》,首次使用“法律监督”一词,强调检察机关是人民民主专政的重要武器,必须加以重视。1979年人民检察院组织法和1982年宪法都明确规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确规定“人民法院、人民检察院是国家的司法机关”。此后的有关文件和党代会报告,都直接或间接指明检察机关是司法机关,进一步明确了检察机关的性质和地位。2018年修正的宪法第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。2018年修订的人民检察院组织法第2条进一步明确:“人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”从以上规定可以看出,无论是党的文件还是宪法都清晰地明确了我国检察机关是国家法律监督机关,同时又进一步明确也是司法机关。

党的十八大以来,党中央高度重视检察工作,对检察机关作了全面定位。中央《意见》指出:“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”中央《意见》在过去已有规定的基础上,增加了检察机关“是保护国家利益和社会公共利益的重要力量”“是国家监督体系的重要组成部分”,从而对检察机关作出了“四位一体”的全面定位,进一步明确检察机关的性质和地位,指明了检察机关的重要作用,为检察工作和检察制度的进一步发展指明了方向。中央《意见》提出的“五个方面”“十九条意见”,都是以“四个定位”为基础的具体展开。在党的文件上对检察机关作出“四个定位”,使检察机关集“四个定位”于一身,这无论在党史、国家法治史还是检察制度史上都是第一次,具有里程碑意义。“四个定位”是习近平法治思想的重要组成部分,对我国法治建设特别是新时代检察工作和检察制度的发展以及检察理论的繁荣,必将产生重大而深远的影响。

第一,检察机关是国家的法律监督机关。新中国建立之初,我国设置了从中央到地方完整的检察体系。除“七五宪法”之外,“五四宪法”“七八宪法”都规定了人民检察制度。1979年人民检察院组织法专条规定检察机关为国家的法律监督机关,1982年宪法以国家根本大法的形式明确了检察机关的国家法律监督机关性质。之后宪法经历1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修订,但关于检察机关的性质一直保持不变。人民检察院组织法和三大诉讼法修改,进一步丰富和完善了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”职能体系。

第二,检察机关是司法机关。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。公正是司法的灵魂和生命,是法治的价值追求。检察机关全程参与刑事诉讼,并对刑事诉讼实行法律监督,对民事诉讼、行政诉讼实行法律监督,承担公益诉讼职责,都是为了让公平得以实现、正义得到守护。可以说,公平正义是法律监督的内核,是贯穿于法律监督的主线和灵魂。实践中,检察机关不仅自身作为公正司法的践行者,而且监督其他机关严格执法公正司法,让办案结果和办案过程均体现公平公正。在法律监督和司法办案中,检察机关始终把维护公平正义作为职责和价值追求。

第三,检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。公共利益具有公共性,公益之所在,检察权之所及。检察机关承担维护国家法律统一正确实施的职责使命,检察机关所具备的法定手段、专业能力,与维护公共利益的要求高度契合,决定了检察机关更适合担当公共利益代表这一使命,维护好国家利益和社会公共利益。2014年10月,党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。检察公益诉讼制度从2015年7月开始试点,2017年7月1日全面推开。在传统职能基础上新增的公益诉讼职能让检察机关公益代表的地位更加突出。2017年我国民事诉讼法、行政诉讼法修改赋予检察机关对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公益受到侵害的案件有提起公益诉讼的权力,同时,检察机关在办理污染环境等刑事案件过程中,还可以提起附带民事公益诉讼。检察机关公益诉讼产生的法律效果、社会影响,超越了预期。数据显示,在公益诉讼全面推开的第一个五年内(2017年7月至2022年6月底),全国检察机关共立案67万余件,其中,民事公益诉讼5.8万件,行政公益诉讼61.4万件。从办案效果看,共督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩,回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨,追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元;督促查处、回收假冒伪劣食品约182万千克,查处、回收假药和走私药品约6万千克;督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约159.5亿元,追缴国有土地出让金约337.2亿元,收回被非法占用国有土地5.8万亩。为更好地履行公共利益代表的职责使命,最高检在内设机构改革过程中组建公益诉讼检察厅,作为承办公益诉讼检察业务的专门机构,地方各级检察机关均设置了专门的公益诉讼检察部门或办案组。

第四,检察机关是国家监督体系的重要组成部分。党的十八大以来,习近平总书记先后提出“健全权力运行制约和监督体系”“有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究”“保证人民赋予的权力,始终用来为人民谋利益”“健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为”“加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式的纪律监督”“形成严密的法治监督体系”等一系列重要论述。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接,健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度,发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出,“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。这就进一步明确了检察机关在国家监督体系中的地位和作用。

检察机关作为党和国家监督体系的重要组成部分,肩负着维护宪法法律正确实施,维护国家法治统一、尊严、权威的特殊职责。一方面,检察机关要依法接受其他各类监督,包括党的领导和监督、人大权力监督、政协民主监督、纪律监督、群众监督、舆论监督等;另一方面,要把检察机关法律监督放到党和国家监督体系中谋划推进,与其他各类监督有机贯通、相互协调,形成监督合力。健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政处罚与刑事处罚依法对接。健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。加强检察机关与监察机关办案衔接,推动刑事司法与监察调查的办案程序、证据标准衔接。落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则,完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制。加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作,不断增强依法反腐合力。加强检察机关在民事、行政、公益诉讼检察等领域与其他执法、司法机关的配合制约。

在习近平法治思想引领下,检察机关按照“四个定位”和“四位一体”的要求,逐步形成了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察的“四大检察”格局。“四大检察”是新时代新征程检察机关法律监督的主体框架,也成为检察工作进一步创新发展的基本格局。检察实践生动地诠释了“四个定位”的正确性、完整性和系统性。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第19期)