【三个结构比】程雷等:“四大检察”履职结构比的理论内涵与要求

编者按:最高人民检察院应勇检察长多次强调,要树立系统思维、长期思维、辩证思维,深化对“三个结构比”的理解、认识、运用。为进一步加强“三个结构比”的理论研究和实践运用,本刊特组织“‘三个结构比’的分析与运用”专题,邀请专家学者进行深入探讨,敬请关注。

法律监督是宪法赋予检察机关的根本职责,也是检察机关的立身之本。最高人民检察院聚焦强化法律监督职能,建立了以刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察“四大检察”为核心架构的法律监督新格局。“四大检察”内在统一于法律监督这一宪法赋予检察机关的根本职责,是新时代检察机关法律监督的主体框架,也是实现检察工作现代化的基本格局。

一、“四大检察”履职结构比的价值与意义

(一)推动“四大检察”全面协调充分发展的关键方法论

“四大检察”的提出重塑了检察机关法律监督的格局,为检察机关在新时代履行好法律监督职责奠定了体制基础。但是,在“四大检察”的履职实践中,民事、行政和公益诉讼检察与刑事检察之间明显的“结构失衡”已成为“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”问题的突出表现之一。如何切实推动“四大检察”全面协调充分发展,真正改变以往存在的法律监督“重刑轻民”“厚此薄彼”的状况,将让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标在检察履职中落到实处,迫切需要新的理念和方法。

首先,“四大检察”履职结构比是一项宏观的参照,对于提高法律监督质效和检察机关服务党和国家中心工作的水平具有引领意义。推动“四大检察”全面协调充分发展是为了改进和强化法律监督工作,最终要落脚在服务党和国家工作大局和回应人民群众的期待上。通过对“四大检察”履职结构比的研判,能够清楚反映一段时间内“四大检察”工作的发展情况,比照当前一段时期党和国家中心任务以及人民群众反映强烈的问题,找准法律监督工作的着力点。因此,应当加强对“四大检察”履职结构比宏观层面意义和应用价值的研究。

其次,“四大检察”履职结构比为推动“四大检察”全面协调充分发展确立了路径和根本遵循。检察机关法律监督长期存在的一个主要问题是偏重刑事检察,而民事、行政和公益诉讼检察发展不足。推动“四大检察”全面协调充分发展必然要求重视和加强民事、行政和公益诉讼检察工作,但是这并不等于否定刑事检察工作的重要性,更并不是追求绝对的数量均衡。刑事检察特别是刑事公诉承担着打击犯罪、保障人权,维护社会大局稳定的重要职责使命,是检察机关最为外界熟知、最受社会舆论和人民群众关注的一项职能。近年来,“认罪认罚从宽”“捕诉一体”等重大司法改革都发生在刑事司法领域,与刑事检察密切相关。因此,推动“四大检察”全面协调充分发展必须在充分认识“四大检察”各自的职能定位、工作重心和目标任务的基础上,密切结合党和国家中心工作,聚焦解决人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题。

再次,“四大检察”履职结构比是一项科学的动态参照,而非僵化的标杆。“四大检察”履职结构比将“四大检察”的履职情况纳入统一轨道予以综合考虑,为“四大检察”实现全面协调充分发展构建了宏观平台。必须明确,“四大检察”履职结构比的作用在于为改进和加强法律监督工作提供指引和参考,而不是一项新的考核指标,因此不能对“四大检察”履职结构比设置具体的或是固定的数值要求。这也正是“四大检察”履职结构比的科学性所在,其体现了检察工作不能“被数据所困、被考核所累”的要求,有效防止对办案数量的片面追求,体现了检察业务结构“合理即最优”的价值导向。对于较高层级的检察机关来说,“四大检察”履职结构比能够有效反映自身辖区内各下级检察机关在一段较长时间内监督办案的履职情况,从而及时准确发现和改进监督办案中存在的短板和不足,为推动“四大检察”全面协调充分发展提供重要依据。

(二)实现高质效办好每一个案件的重要抓手

进入新发展阶段,人民群众对法治的需求从“有没有”转向“好不好”。如何提高检察履职质效,为人民群众提供高质量的“检察产品”,是检察机关必须回应的时代之问。最高检党组以习近平法治思想为指导,坚持以人民为中心,提出把“高质效办好每一个案件”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。要真正做到高质效办好每一个案件,必须从“四大检察”履职结构上着眼和入手。

首先,这是应对司法专业化、精细化、复杂化的必然要求。当前司法案件的种类日渐繁多,涉及的法律关系也愈发复杂,刑民交叉、刑行交叉、行民交叉等涉及多个部门法、多项法律关系的案件层出不穷,要实现案件的高质量办理,仅靠单个领域的专业检察队伍显然是不够的,必然需要“四大检察”相互配合、各展所长。因此,要做到高质效办好每一个案件,“四大检察”必须在履职办案上协同配合。“四大检察”作为一个有机整体,统一于法律监督这一宪法赋予的根本职责,法律监督的质效如何,同样取决于“四大检察”的整体发展水平,“四大检察”任何一部分存在短板,都会影响法律监督的整体效果。而“四大检察”履职结构比将“四大检察”的履职质效进行统筹考虑,对于实现“四大检察”全面协调充分发展,消除法律监督的“木桶效应”,助力实现“高质效办好每一个案件”有着极为重要的意义。

其次,“四大检察”履职结构比有助于统筹好司法办案与法律监督二者的关系。检察权兼具司法权和法律监督权的双重属性,“法定职责必须为”,要实现高质效办好每一个案件,就必须统筹好办案与监督二者的关系,做到“在办案中监督、在监督中办案”。履职结构比通过引导“四大检察”全面协调充分发展,有效强化了“四大检察”特别是民事、行政和公益诉讼检察履职行权的监督属性,对于扭转“重办案、轻监督”的错误观念,推动树立“应当发现而没有发现是失职”“应当监督而没有监督是渎职”的法律监督新理念具有极为重要的意义。

二、完善“四大检察”履职结构的具体要求

(一)树立检察一体的理念

“检察一体化,既是检察权运行的基本原则,也是检察机关组织原则的重要内容”,“四大检察”履职结构比,要求树立检察一体的理念,在统一领导、融合履职和队伍建设方面,推动“四大检察”实现全面协调充分发展。

第一,上级检察机关必须加强对辖区内各下级检察机关“四大检察”履职状况的研究和引导。这既是上级检察机关的法定职责,也是以“四大检察”履职结构比指导法律监督工作的必然要求。根据人民检察院组织法第10条,上级检察机关对于辖区内的下级检察机关的各项工作负有领导责任。2024年6月,最高检应勇检察长在吉林调研时指出:“树立长期思维、全局思维,在一个较长周期、较大地区范围内,深化对‘三个结构比’的研究分析、科学运用,持续推动‘四大检察’整体朝着更加全面、更加协调、更加充分的方向健康发展。”其中,“较大地区范围内”就是要求较高级别的检察机关提高站位,结合辖区内经济社会发展和检察工作发展的实际情况,加强对辖区内各下级检察机关“四大检察”履职情况的分析研判,及时发现和解决法律监督工作中存在的问题。

第二,“四大检察”必须实现履职上的深度、实质融合。为此,首先,应强化一体履职的理念。“四大检察”虽然分工不同,但在履行法律监督这一根本职责使命上是统一的,必须摒弃“单打独斗”的错误观点,通过融合履职形成法律监督的合力。其次,应畅通“四大检察”间的信息、线索沟通渠道,各部门在发现属于其他部门管辖范围内的法律监督事项或线索时,要及时移送。

第三,以检察一体的理念指导“四大检察”队伍建设,以高水平、专业化的检察队伍支撑高质效法律监督。“四大检察”履职结构比展现出的“四大检察”发展不均衡的问题,正是优化“四大检察”队伍建设的方向。对此,首先,可以通过开展“四大检察”办案团队的集中培训和交流研讨并将其制度化、常态化,使其充分认识自身的优势和不足,自发形成协作配合履职的意识,提高检察官办理疑难复杂案件的能力。其次,可以通过“四大检察”人员交流任职的方式,增进检察官对不同领域法律监督工作的了解,积累法律监督综合履职的经验。再次,针对特定类型的疑难复杂案件,如刑民交叉、刑行交叉、经济犯罪、生态环境等案件,可以建立由“四大检察”办案人员共同组成的办案组,既确保案件的高质效办理,也可以起到锻炼队伍的作用。

作者:程雷,中国人民大学法学院教授、博士生导师;李俊明,中国人民大学法学院博士研究生。

(限于篇幅,本文仅刊发第一部分、第二部分(一),全文详见《人民检察》2024年第17期)