【三个结构比】刘计划等:依程序办案与依职权监督的案件结构比研究

实践中,检察机关偏重办案而忽视监督履职的问题,说明其法律监督职能的发挥还不够全面、协调、充分,参与社会治理的效能还有待提升。为了解决上述问题,回应人民群众新期待,“案件结构比”这一范畴应运而生,其反映了依程序办案与依职权监督之间的关系。案件结构比源于检察机关的履职行为,对其理解、认识、运用也必然要落脚到办案与监督两种履职形态上来。当下,应从案件结构比的发展变化中,审视监督职责履行情况,不断改进检察机关的履职方式,彰显一体履职、综合履职优势,提升法律监督效能。

一、在履职中适用案件结构比的总体要求

案件结构比由“办案”与“监督”两部分决定,需要计算“四大检察”案件受理数中依程序办案与依职权监督的比重结构数值,从而反映“办案”与“监督”在检察履职中的权重关系。案件结构比将检察机关的司法业务(如审查逮捕、审查起诉)评价为“依程序办案”,而将民事、行政、公益诉讼检察与其他法律监督行为评价为“依职权监督”,一方面强调检察机关不应囿于刑事领域,应当更广泛地参与到其他领域;另一方面强调检察机关应在履行好办案职能的同时,更广泛地进行法律监督。分析、运用案件结构比,不是为了一味地追求“办案”或“监督”哪一方数量的绝对优势,也并非确定一个数值、明确“依程序办案”与“依职权监督”案件数量之间多少比例是合适的,而是应将案件结构比作为一个指引,引导检察机关合理平衡各种业务履职之间的权重关系,实现“四大检察”全面协调充分发展。

(一)在履职中平衡案件结构比的首要前提:依法履行司法办案职能

分析、运用案件结构比,首先要关注检察机关的司法职能是否得以充分发挥,如审查逮捕、审查起诉等诉讼工作是否依法进行。这些工作是评价其司法性、法治化程度的客观标准。一味追求检察监督职能的扩大而忽视司法办案职能的实现,这种舍本逐末的行为,必然导致检察机关的专业性无从实现。为此,在办案与监督一体的语境下,追求司法办案的高质效是极为重要的。

第一,严格依法履职,坚持程序理念办案。“依程序办案”的第一要义是“依法依规履职”。比如,检察机关的审查逮捕存在逮捕适用多等问题,实现审查逮捕制度初衷,当务之急在于依法审查逮捕,严格解释好、审查好“三要件”,坚决避免以证据要件取代、推定其他要件的“实体法化”倾向。“依程序办案”要求检察人员真正回归法律、以程序观念履职,实现办案有法可依、于法有据。

第二,提升履职的司法化、专业性。要求司法办案履职不能过于“膨胀”,即追求将案件在一次履职行为中解决。这与司法的终局性密不可分,其实现依赖于检察机关履职的司法化与专业性。“依程序办案”需要努力革新办案方式,让程序的公正性与独立价值得以彰显,减少后续再次争议的可能,不为繁杂的检察业务再添讼累。

(二)在履职中平衡案件结构比的核心举措:充分发挥法律监督职能

案件结构比在设计之初就具有明确的导向意义,它将监督办案占比作为正向指标,追求依职权监督数量的有效增长,以此促进检察机关积极行使法律监督职能。因此,增强法律监督履职是平衡案件结构比的重中之重。

2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确,人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关。作为宪法规定的法律监督机关,法律监督工作是一项独立的职能。审查逮捕、审查起诉等传统的诉讼职能可以通过案件数量、文书多少来进行量化评估,即评价“办案”数量的多少,而检察监督却难以进行量化评估。尽管检察建议、纠正违法通知书的数量是便于统计的,但其实效如何却难以计量,关键在于能否实现监督效果、增进监督意识和能力,即提高法律监督的效能。

第一,检察机关要做到敢于监督。法律监督是党和国家赋予检察机关的政治责任。“敢于监督”体现的是检察机关的政治站位,检验的是检察机关的党性担当。做到“敢于监督”,要站稳政治立场、法治立场与人民立场,将检察监督视为自身光荣的使命,敢于同不法行为作斗争,敢于维护宪法与法律的尊严。

第二,依托多样化的法律监督形式,拓展检察机关参与社会治理的途径。检察机关进行法律监督的形式不只有检察建议、纠正违法通知书,监督形式随着检察机关深入参与社会治理而不断得以充实、丰富。

第三,完善配套措施,破除阻碍检察履职的不利因素。以往检察机关履职,相较于程序更侧重于实体,相较于监督更侧重于办案,这使得部分检察人员存在“不会监督”“不敢监督”的问题。面对这一问题,一方面,应加强技能培训,提高检察人员履职质效,解决因理念偏差、能力不足而无法进行法律监督的问题;另一方面,应进一步确认检察机关法律监督的效力,赋予检察建议等监督形式一定的约束力,不仅要实现“能监督”,还要实现“监督得住”,解决法律监督效能不足的问题。此外,还应加强检察业务质效管控,依托适当的评估机制,激发检察人员参与法律监督的积极性。

二、坚持一体履职,实现办案与监督的一体性

我国检察机关遵从检察一体原则,这对于保障检察权统一行使,强化法律监督职能、维护司法公正具有重要意义。按照案件结构比的要求,检察机关应在一体化原则之下,本着整体观念依法履行办案与监督职能,协调好办案与监督的关系。

(一)在办案中监督、在监督中办案

司法实践中,部分检察人员未能正确认识办案与监督的关系,人为割裂二者的关系,造成监督与办案“两张皮”,这容易背离检察一体的要求,影响监督质效。

当下,“四大检察”的工作格局日益明晰,如何处理办案与监督的关系是检察人员在各领域履职时无法回避的问题。在应然层面上,监督与办案相辅相成,密不可分。检察机关作为宪法规定的法律监督机关,其所有的职能与履职行为都是法律监督的表现形式,各项检察职能或者检察权都从属于、服从于、统一于法律监督。办案亦是一种监督,是检察机关将法律监督运用于诉讼领域的具体体现。在检察一体的大背景下,办案与监督的有机统一更具有了现实意义。

办案、监督一体化机制可以在保证办案质量不降低的前提下,进一步提升法律监督能力,最终实现案件结构比的牵引力。实践中,“在办案中监督、在监督中办案”的实效体现在两个方面:一是监督同步于办案。对于重大侦查行为,检察机关可以通过适时介入侦查的方式进行监督,以便及时发现侦查工作中可能存在的问题。这种监督方式一改过去事后监督、书面监督的弊病,实现了监督的同步性。二是办案中的监督有利于进一步提高办案质量。在办案中监督,检察机关可以在第一时间对证据收集、提取、固定及侦查方向提出法律意见,引导和规范侦查机关侦查取证。发挥依程序办案与依职权监督的案件结构比的牵引带动力,就要充分认识办案与监督的一体两面关系,切实做到精准监督、优质办案,最终达到发现问题更及时、监督纠错更直接的效果。

(二)纵向上合理分工上下级检察机关职能,实现办案与监督的连续性

检察机关的一体履职表现在多个方面,它强调检察官在履职时既办案又监督,还要求检察机关必须成为一个整体、运用系统化的观念,实现纵向与横向一体的履职机制。在纵向上要实现监督的连续性,需强调上下级检察机关的协调与配合。宪法第137条第2款规定,“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。上下级检察机关之间存在纵向领导关系,这对案件结构比的影响主要体现在“依职权监督”方面。检察机关在履职的同时,上级检察机关也应依职权发挥法律监督作用,实现跟进监督、接续监督、一体监督,补充完善法律监督的内容与形式,充分发挥对未尽监督事项继续监督的作用。如,上级检察机关应强化案件指导,主动跟进对重大敏感案件办理的指导,有效集中优势资源力量攻克监督办案难题,保证检察权的统一正确行使。依靠请示报告制度,下级检察机关可以做好监督的全流程工作,将未落实监督意见的情况通报上级检察机关,确保跟进监督和持续监督的有效开展。

另外,针对民事检察受案被动、监督碎片化、监督案件体量小的问题,一体履职也可以有所作为。如一些检察机关在办理、研究个案时发现特定领域存在问题,将有关线索反映给上级检察机关,上下级通力协作开展专项监督。这一由“个案”到“类案”再到“系统”的转变与演进过程,仅仅依靠基层检察机关的履职行为是无法实现的。要实现从“办理一案”到“治理一片”的效果,合理分工上下级检察机关职能极为重要。

(三)横向上统合检察机关内部各部门职能,实现办案与监督的协同

在一体履职语境下形成良好的案件结构比,须在横向上实现同一检察机关内部办案的协同性。即“四大检察”不能各自为战,各项检察业务不能相互割裂,这要求检察机关内部各业务部门之间加强联络,以法律监督职能行使为主线,在刑事程序中关注民事、行政问题。

第一,检察机关内部应实现职能统合,打通法律监督的内部堵点。实践中,刑民交叉、民行交叉以及行刑衔接等案件层出不穷,检察机关单纯“就案办案”已经难以满足高质效办案的要求。面对这一问题,对同一不法行为进行综合、多角度地评价是极为必要的。信息互通是不同部门之间沟通协作的基础,实现案件信息在不同部门之间的迅速流转、回传,可通过定期会谈、部门间联席会议等制度安排,形成更强的监督合力。

第二,畅通检察机关内部移送法律监督线索途径。法律监督线索移送是一项全局性工作,它关系到监督工作是否全面充分。检察机关应认真落实最高检《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》和《人民检察院案件管理部门开展法律监督线索管理工作实施细则》,发挥综合业务部门的“中枢”作用,打通各业务部门沟通渠道。完善流程管理与跟踪衔接机制,移送部门与办理部门通力协作,适时开展集中研判,着力提升监督线索质效。

总之,检察办案不是孤立的,一体履职是实现法律监督的广泛性、有效性的内在要求。检察机关应克服“条块分割”“各自为战”的思维,打破部门壁垒,推动线索移交常态化、协同办理规范化、资源配备高效化、工作机制长效化,以实现整体监督办案效能倍增效应。

作者:刘计划,中国人民大学刑事法律科学研究中心研究员;赵家祥,中国人民大学法学院博士研究生。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第17期)