【三个结构比】王志坤:案源结构比的理论阐释

新一届最高人民检察院党组提出,要树立长期思维、全局思维,在一个较长周期、较大地区范围内,深化对“三个结构比”的研究分析、科学运用,持续推动“四大检察”整体朝着更加全面、更加协调、更加充分的方向健康发展。案源结构比作为“三个结构比”之一,指案件依程序移送、依申请受案与主动发现的结构比。从案源结构比的发展变化中,能够精准找到拓宽法律监督线索渠道、促进法律监督提质增效的手段和方法。本文拟对案源结构比进行理论阐释,提出实践应用时应注意的问题。

一、案源结构比的构成

案源结构比直观地展示了检察机关案件来源的渠道,包括其他机关依照法定程序移送、依当事人申请受理案件以及检察机关依职权主动发现三种方式。相比而言,前两个均由检察机关以外的主体发起,检察机关被动受理案件,而检察机关依职权主动发现体现了检察机关履职的主动性。所以,案源结构比的三个部分可以从主动与被动的维度进一步解析,以评价检察机关主动发现线索以及立案的能力和成效。当然,主动与被动只是对表象的描述,至于二者应维持一个什么样的比例并不能遽下结论,因为,无论是主动抑或被动均遵循“权由法定”的原则,“检察权兼具司法属性和监督属性、体现司法被动性与监督主动性的辩证关系”。

第一,关于依程序移送。就检察机关来说,在刑事案件中,公安机关将犯罪嫌疑人移送审查逮捕、审查起诉;监察机关对涉嫌职务犯罪的公职人员,将调查结果移送检察机关依法审查、提起公诉;涉及属于检察机关管辖的职务犯罪侦查案件以及不同检察机关之间移送管辖,也可能依程序移送。以上属于比较明显的其他机关移送的案件。但也不排除以线索形式移送、检察机关审查立案的情形,如最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第5条,公安机关收到行政执法机关移送涉嫌犯罪案件后应当立案而不立案侦查,行政执法机关建议检察机关依法监督的,检察机关应当依法受理并审查。

第二,关于依申请受案。宪法第41条规定,公民有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利,对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。对于公民来说,在不同诉讼领域提出的申诉、控告和检举,有的属于引入检察监督的诉讼救济,有的属于公民的一般政治权利,而检察机关依法受理、及时办理,则体现为贯彻群众路线、为人民司法的具体实践。依申请受案主要落脚在诉讼监督方面。如刑事诉讼法第49条规定的辩护人、诉讼代理人关于阻碍其依法行使诉讼权利的申诉与控告,第117条规定的当事人、辩护人、诉讼代理人及其利害关系人针对违法采取强制措施和侦查措施提出的申诉,第252条规定的当事人及其法定代理人、近亲属对生效裁判提出的申诉。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》第18条、第19条规定的当事人针对生效裁判、审判人员违法及民事执行违法提出的申请监督,当事人以外的公民、法人或者其他组织提出的控告。最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》第18条、第19条规定的当事人对生效行政裁判(经法院驳回再审申请或者逾期未作出裁定)、再审行政裁判、审判人员违法及执行违法提出的申请监督,当事人以外的公民、法人或者其他组织提出的控告。最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第24条规定的自然人、法人和非法人组织通过控告、举报反馈的公益诉讼案件线索,以及社会团体和人大代表、政协委员转交的案件线索。

第三,关于主动发现。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定检察机关对“在履行法律监督职责中”发现的行政违法行为可以开展监督。结合刑事诉讼法第19条第2款检察机关直接立案侦查的案件限于“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”犯罪,以及民事诉讼法第58条第2款和行政诉讼法第25条第4款所规定的检察机关提起公益诉讼“在履行职责中发现”的限定条件,可知检察机关从来不是被动地受理案件线索,而必须主动履职,积极发现所管辖范围内的案件线索。以上主动发现案件线索覆盖了职务犯罪侦查、刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、检察公益诉讼等领域,可以说,除了其他机关依程序移送的审查逮捕、起诉案件外,其他的案件范围(包括当事人申请)检察机关均可以主动发现案件线索。就被动受理案件来说,其类型和范围是限定的,其反面则是广阔的主动履职空间,需要检察人员以专业知识、专业能力、专业作风、专业精神发现线索,立案办理。即使在体现司法被动性的审查逮捕、起诉过程中,检察人员也要及时追捕、追诉,避免出现遗漏犯罪人员、犯罪事实的情形。

二、案源结构比的理论基础

案源结构比是透视检察履职的重要维度,关联着若干检察理论命题。仅仅关注案件的办理进程和结果,忽视案件来源的剖析,有可能使检察机关的履职规模处于一种放任自流的状态,进而影响“四大检察”的履职结构。换言之,案源结构比不只是三种案件线索来源的简单比较,它与履职结构比、案件结构比也密切相关。可以说,“三个结构比”是从三个维度对同一事物的三个审视,最后统一于“四大检察”全面协调充分发展。笔者从两个方面进行阐释。

第一,从案源结构动态审视检察权运行状况。其他机关将案件依程序移送检察机关,背后依托的是检察机关的管辖权,管辖权配置映射出检察机关与其他机关之间分工负责的关系。其他机关移送案件一方面说明了管辖这些案件是检察机关职责所系,同时也揭示出移送案件机关在依法履职,甚至是主动作为。但是,对于检察机关来说,只能根据经验数据和日常沟通判断依此种渠道受理案件的规模,不能超越职权、干预其他机关的移送,从这个意义说,这部分案件是检察机关无法从源头上把控的。依申请受案一般以当事人及其近亲属为主体,关联辩护律师、诉讼代理人,也即诉讼利益攸关者。此类案件数量反映了当事人对执法司法公正的感受以及对检察职能的了解程度。虽然依申请受案是检察机关受理案件尤其是监督案件的重要来源,但是在这一类别当中,检察机关仍然处于被动的角色,不能主动地作用于案件规模。相比而言,主动发现案件及线索则是检察机关可以通过检察管理予以调控和影响的。除了检察公益诉讼外,其他主动发现案件线索均系检察机关诉讼监督的范畴。由此可以看出,抓住主动发现案件线索这一变量,可以对检察机关的案件规模和结构变化产生重要影响。

对标《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》所指出的“法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”,显然并非指检察机关在办理被动受理案件上履职不充分,而主要指检察机关在主动履行检察监督职能上作用发挥得还不够充分。要解决这一问题,应当旗帜鲜明地按照司法规律加强检察监督工作,并在“主动发现”案源这一点上做文章。案源结构比中的三个部分分别揭示了检察机关与其他机关衔接配合是否顺畅、人民群众对检察工作是否充分信赖以及检察履职是否主动。将案源结构连结到案件结构、履职结构上,可知主动发现案件线索与依职权监督密不可分,又与民事检察、行政检察、公益诉讼检察三者的规模息息相关。因此,案源结构比的意义在于区分静态与动态,找准牵引结构变化的着力方向,并对症下药、靶向施策,从而推动“四大检察”更趋全面协调充分发展。

第二,从结构要素把握检察机关的社会功能。结构是系统内部的稳定模式,支撑系统的存续与运行。德国社会学家尼克拉斯·卢曼指出,系统的结构调节着系统与环境的关系,因此,结构这个层次所进行的选择有助于平衡系统的复杂性劣势。简言之,结构不是系统内部各个元素或要素的简单累加,而是围绕系统功能发挥所选择的一种序列或安排,通过选择一个结构将原本处于环境(系统之外)之中的某些要素内化,使系统更好地对环境作出反应,从而更好适应过度复杂与偶然的世界。从案源结构比来看,主动发现线索与监督职能作用的发挥息息相关,因此,通过审视主动发现线索的情况,一定程度上可以推动监督案件在检察工作格局中的分量变化,从而为判断检察机关履行法律监督职能作用是否充分提供参考。从系统的运行状态看,案源结构比中的三个部分是检察机关与环境交互的一个枢纽,部分检察机关被动地受理,有些则可以主动调控与社会的接触面,调控检察机关介入社会的程度。

结构要素的排列组合实际是系统功能的内部呈现。案源结构比的意义不仅仅在于主动发现这一个部分上,即使其他机关依程序移送也不能完全视之为静态的,而听之任之、无所作为,因为其他机关是否主动移送也取决于特定时期对与检察机关衔接配合的把握及该时期的司法政策。比如,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调”,这项机制建立起来并转化为监督案件也有一个从无到有的过程,其中不乏检察机关的沟通与担当。就依申请受案来说,也不是当事人单方的行为,检察机关的办理机制、规范程度及监督成效反过来可能影响当事人申请监督的积极性。由此,检察机关到底采取什么样的办案模式,也关乎案源及与社会的交互。近年来,最高检注重发挥检察建议的治理功能,以实际行动践行了积极参与社会治安防控体系建设,促进提高社会治理法治化水平,如果将检察建议工作案件化办理并将检察建议作为主动发现的案件管理,将有助于拓展检察机关为大局服务、为人民司法的手段。

作者:北京市人民检察院法律政策研究室主任 王志坤

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第17期)