【公益诉讼十周年】徐向春:检察公益诉讼制度——历史回顾与未来展望

编者按:自党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来,法学理论和司法实践通过不断探索和研究,形成了公益司法保护的“中国方案”。2024年是检察公益诉讼制度提出十周年,本刊特组织“检察公益诉讼制度探索建立十周年·立法研究”专题,邀请专家学者梳理研究检察公益诉讼制度的发展历程和立法路径,敬请关注。

检察公益诉讼制度是以习近平同志为核心的党中央决策、部署和推进的重要司法改革举措。2024年是检察公益诉讼制度提出十周年,站在这一新的历史起点上,应以检察公益诉讼立法为契机,落实“高质效办好每一个案件”,持续完善检察公益诉讼制度,更好地以高质效检察履职服务中国式现代化。

一、习近平法治思想引领检察公益诉讼制度从探索确立到拓展完善

党的十八大以来,习近平总书记提出关于全面依法治国一系列具有原创性、标志性的新理念新思想新战略,形成习近平法治思想。2014年,习近平总书记在党的十八届四中全会上指出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度的目的,就是要使检察机关对行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促纠正。检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设。此后,习近平总书记两次主持召开中央全面深化改革领导小组会议,审议检察机关提起公益诉讼改革试点方案、听取试点情况汇报。2017年,在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中,深刻指出“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任”。2020年,在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记明确指出,要完善公益诉讼制度。2021年12月6日,习近平总书记在中央政治局第三十五次集体学习时又明确指出,“要健全社会公平正义法治保障制度,完善公益诉讼制度,健全执法权、司法权、监察权运行机制,健全权力制约和监督”。正是有习近平法治思想的正确引领,才有中国检察公益诉讼制度的创设、发展和完善,并形成了习近平法治思想的标识性概念、原创性成果。

在检察公益诉讼制度十年发展历程中,党的绝对领导贯穿检察公益诉讼制度探索、确立以及拓展、完善的全过程。

一是直接为制度提供政治保障并引领发展方向。2019年,党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”。2021年,党中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确要求“拓展公益诉讼案件范围,完善公益诉讼法律制度”,专门部署“积极稳妥推进公益诉讼检察”“总结实践经验,完善相关立法”。2022年,党的二十大报告明确部署“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。与此同时,40余份中共中央、国务院文件在生态环境保护、安全生产、食品安全、人权保护、文物和文化遗产保护等具体领域对公益诉讼作出规定。

二是发挥总揽全局、协调各方的核心作用,领导改革成果法治化。全国人大及其常委会深刻把握党中央战略考量、贯彻决策部署,作出授权试点决定,修改民事诉讼法和行政诉讼法确立制度,制定修改一批相关单行法律确认案件范围拓展。此外,全国有27个省级党委、政府出台支持检察公益诉讼的意见,30个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼的专项决定,有力支撑和促进了制度发展。2023年9月,《十四届全国人大常委会立法规划》将制定检察公益诉讼法列入立法一类项目,推动将习近平法治思想的原创性成果法治化、制度化,成为“在法治下推进改革,在改革中完善法治”的鲜明例证。

二、十年司法实践展现检察公益诉讼制度丰硕成果和显著成效

十年来,检察公益诉讼实践快速发展,办案规模突飞猛进、办案质效不断提升、公益保护效果日益凸显,已成为服务国家治理现代化的“中国方案”。截至2024年9月,全国检察机关共立案公益诉讼案件108万余件,其中,行政公益诉讼97万余件,民事公益诉讼11万余件,提起行政公益诉讼近6000件,全面助推国家治理体系和治理能力现代化。

(一)聚焦综合治理难题发挥职能作用

针对公益损害问题往往跨区域、跨流域、跨部门的特点,结合综合治理整体性、协同性、复合性要求,统筹发挥一体化办案、跨区域协作、专项监督引领作用,促进相关领域综合治理。

一是在流域综合治理方面。2020年最高检办理的万峰湖专案,在不到一年的时间里彻底清理了跨贵州、广西、云南3省5县(市)的网箱养殖污染问题。2021年最高检办理的南四湖专案,用八个月时间治理了横跨山东、江苏、安徽、河南4省8市34县区,流域面积三万多平方公里的南四湖污染问题。最高检办理的长江船舶污染治理专案,解决了长江经济带11省市、长江流域3500条通航干支流的船舶污染问题,长江成为全世界第一条基本实现船舶零排放的大江大河。检察公益诉讼的这些生动实践,有力证明了公益诉讼在破解流域治理等世界性难题上的独特成效。

二是在矿业污染综合治理方面。针对污染往往时间跨度长、违法主体多、涉及领域广、遗留问题多、行政机关职责不清等难题,检察机关通过指定管辖,分级立案排除阻力,开展调查,综合运用磋商、检察建议等方式,督促上下级多个行政机关全面履职,依法追究违法主体生态损害赔偿责任。湖南省检察院办理的“锰三角”矿业污染案,涉及环境污染、自然资源、安全生产、饮用水安全、水土流失、农产品质量等多方面公益损害问题,检察机关既发挥行政公益诉讼的督促、支持、协同功能,又发挥民事公益诉讼的直接追责功能;合理划分政府代为治理不当导致损害扩大的责任,监督和支持政府开展生态环境损害赔偿,依法保障污染企业正当权益,为矿业污染综合治理提供了法治样本。

(二)依法履行检察职能推动系统治理

检察机关不仅关注个案公益修复,更注重通过类案主动发现治理短板漏洞。

一是从具体公益侵害和侵害危险整改,到面上问题整治。如,山西省晋城市检察院以整治矿用人员定位系统设备安全隐患为切入点,以点带面推动行政机关对全市115座正常生产建设煤矿开展为期4个月的专项检查,构建全流程管控、全方面检查、全覆盖监管工作机制,有效防范煤炭行业安全生产隐患。

二是通过个案办理推动相关部门厘清职责、促进系统治理,有效破解“九龙治水而水不治”难题。如,江西省崇义县检察院针对上堡梯田农业文化遗产、灌溉工程遗产保护中存在的主体职责交叉、保护标准不明确等问题,推动多部门厘清职责、协同治理,助力将“双遗产”纳入文物保护单位管理,促进文化遗产整体和长效保护。

三是从个案办理到类案监督再到推动形成地方立法等长效机制,完善相关行业、领域、区域治理制度。如,江苏省镇江市检察院加强预付卡消费领域金融乱象整治,通过办案推动市政府发文,由17家单位建立镇江市单用途预付卡管理联席会议制度,稳步推进建设市级预付卡监管平台。

(三)发挥公益诉讼预防性功能做好前端治理

一是注重从已发生的公益侵害向前端延伸,在关系群众生命财产安全的燃气、道路交通、铁路沿线等公共安全领域探索预防性公益诉讼。最高检直接办理的快递包装固体废物污染环境案,从循环包装入手,协同督促行政主管部门、快递龙头企业、包装生产企业和电商平台在试点城市推动前端治理,联合相关部门推动出台《深入推进快递包装绿色转型行动方案(2023-2025年)》。

二是针对金融证券、人工智能、网络监管等新领域、新业态相关法律规定不完善问题,通过民事公益诉讼等发挥独特治理效能。如,江苏省宿迁市检察院针对电竞酒店提起民事公益诉讼,诉请禁止向未成年人提供互联网上网服务,并公开赔礼道歉,得到法院判决支持,从而推动文旅、公安部门联合下发《关于加强电竞酒店管理中未成年人保护工作的通知》。

三是针对无障碍环境建设,老年人、未成年人、妇女权益等人权保护领域,以公益保护为立足点助推立法完善。最高检于2021年部署开展无障碍环境建设专项监督,办理案件3000余件;推动修改后的无障碍环境建设法将多项倡导性标准上升为强制性标准。

三、历史成长路径显露检察公益诉讼独特制度优势和发展特点

十年来,检察公益诉讼闯出一番天地,在实践、制度和理论方面均取得瞩目成效,目前主要呈现出以下特点:

一是办案规模健康发展。在检察公益诉讼初创期及全面推开前期,办案数量是监督力度、制度成效的重要体现之一,对于制度推广及队伍办案能力提升起重要作用。2017年该制度正式入法后,2018年办案数量突飞猛进至11万余件。此后,除2019年党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”部署,推动2020年办案数量同比大幅增长19.18%外,2019年、2021年、2022年三年每年均同比增长12.3%。2022年办案总量达到19.5万件,平均每个基层检察院办案超过60件。在机构和人员编制没有明显增加的情况下,办案数量达到一定量级后的持续快速增长与确保办案质量之间的矛盾逐渐凸显。2023年,最高检党组立足问题导向,明确指出公益诉讼检察进入新的发展阶段,重在突出“精准性”“规范性”。2023年全国共办案18.9万件,同比下降2.84%,实现办案数量首次下降。

二是办案质效大幅提升。2023年以来,最高检提出正确处理办案数量规模与质量效果的关系,将工作重心逐步转移到质效提升上来。随着质效优先导向的不断强化,公益诉讼检察案件的整体质量稳中向好,办案规范性增强,办案效果从个案公益保护转向更加注重系统治理,在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更加重要的作用。制度运行中,通过公益诉讼的程序启动功能和督促、协同、兜底作用,激活促进相关治理主体更好履职、各项治理机制更协调充分发挥作用。

三是办案领域稳妥拓展。2019年党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”后,最高检党组及时将办理新领域案件指导原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”,要求重点办理中央文件要求、全国人大决议同意、地方立法支持的案件。近年来,检察公益诉讼办案领域已从制度建立之初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等4个法定领域,逐步拓展到英烈保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保障、农产品质量安全、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设等法定领域,基本形成“4+10+N”的履职格局,充分体现党中央对制度的高度认可与更高期待。此外,全国有30个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼的专项决定,结合地方实际对检察公益诉讼办案领域作出授权,有力支撑和促进了制度发展。

四是办案理念更加科学。最高检党组深刻领悟习近平总书记关于要探索符合法治规律和中国国情法治模式的要求,提出将提起诉讼前督促行政机关实现自我纠错为优先目标,以磋商或者检察建议等方式协同行政机关履职整改,推动绝大多数案件在审前得以解决。截至2024年9月底,全国共提出检察建议77万余件;行政机关审前阶段回复整改率已达到98.8%。同时,对一些检察建议解决不了问题、具有示范引领意义的案件,全国检察机关深入落实最高检应勇检察长关于坚持以诉的确认实现司法价值引领的指示精神,敢于提起行政公益诉讼实现公益保护目的。检察公益诉讼制度既注重发挥审前程序价值,快速高效解决公益损害问题,展现公益司法保护“中国方案”的显著优越性;同时又以诉讼程序为行使法律监督权的载体,确保法律监督权始终在法治轨道上运行,让权力监督制约更具法治性。

五是办案能力逐步提高。随着公益诉讼办案程序的不断规范、办案领域的不断拓展,检察人员办案能力不断提高。在办案力量方面,一些地方检察机关建立检察人才库和公益诉讼指挥中心,以及通过建立专业化团队等方式互相协作、取长补短,优化办案力量,提升办案质效;在装备技术方面,通过加强在技术、装备等方面的统一调度、合作共享,充分利用水质检测、土壤检测、卫星遥感等检察技术资源,加强检察技术与公益诉讼办案的深入融合;在深化数字检察方面,积极推动大数据法律监督模型和平台的推广及应用,在各地有力突破某一领域类案监督的基础上,及时总结、提炼经验,最高检对各级各地检察机关数字检察建设加强统筹,通过发布推广使用大数据模型的通知,促使各地推广使用和深化研究。

六是制度定位更加明晰。检察公益诉讼制度是在习近平法治思想引领下应运而生、发展深化。以习近平同志为核心的党中央创设这一制度的一个重要考量,就是加强对违法行政行为的有效司法监督,检察公益诉讼本质上是以公益诉讼程序作为发挥检察机关法律监督作用的载体。我国的检察公益诉讼制度呈现出鲜明的监督和治理特点,独具中国特色。正是由于中国特色社会主义制度的显著优越性以及检察机关法律监督职能作用的充分发挥,中国检察公益诉讼制度已在世界上独树一帜,为世界法治文明提供了新样本、新形态。

七是理论研究不断深化。检察公益诉讼制度经过十年发展,理论研究文章越来越多,尤其是随着检察公益诉讼法启动立法程序后,更是掀起一股热潮。相关理论研究涉及检察公益诉讼制度的发展沿革、中外比较、实践成效等各方面,围绕检察公益诉讼法的定位、立法原则、受案范围、调查权配置、审判与执行等关键问题深入开展理论分析,夯实检察公益诉讼立法理论基础;回应“高质效办好每一个案件”新时代新征程检察履职办案基本价值追求和实践需求,在理论层面回应公益诉讼办案高质效内涵的机理、逻辑、标准,提出可行的解决方案和对策建议,助推高质效办案取得实效;发掘和总结中国特色公益保护的实践经验,概括提炼原创性、标识性的概念、观点、理论,逐渐形成中国检察公益诉讼制度的话语体系、学术体系。

八是社会认同持续增强。检察公益诉讼维护的国家利益和社会公共利益具有广泛性,涉及最广大人民群众的根本利益。检察公益诉讼的设立初衷和履职实践都始终坚持以人民为中心,不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。近几年,最高检先后部署“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动、“守护美好生活”专项监督活动、“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动,这些活动都聚焦人民群众在生活环境、食品安全等方面的最根本需要,人民群众对检察公益诉讼制度的认同感不断上升。

九是国际影响力与日俱增。检察公益诉讼是在我国现行政治体制和法律框架下设计运行,充分体现党的集中统一领导下统筹协同、综合发力的政治体制优势和社会主义法治体系优越性的公益司法保护制度,是中国对世界公益保护法治领域、生态文明建设领域的新贡献。近年来,在世界自然保护大会、联合国生物多样性大会、中国环境与发展国际合作委员会、上海合作组织成员国总检察长会议、生物多样性保护暨预防性检察公益诉讼研讨会等重要国际会议上,中国检察公益诉讼制度获得相关国际组织、司法人士热情关注和普遍好评,被称为“独具特色的中国智慧”。

作者:徐向春,最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长、一级高级检察官。

(限于篇幅,本文仅刊发前三部分,全文详见《人民检察》2024年第21期)