【公益诉讼十周年】王旭：论检察公益诉讼法的宪法定位

检察公益诉讼立法是当前学术界和实务界关注的热点问题之一。要想充分利用立法资源,贡献一部具有中国特色的公益诉讼法律文本,需要从学理上认真厘清很多基础性问题。在这些问题之中,必须准确把握几个关键:一是检察公益诉讼法的性质和地位,其是否为普通诉讼法(如民事诉讼法、行政诉讼法)的特别程序,还是具有相对独立的性质、地位和功能。二是检察公益诉讼法的立法框架。框架中应该包含哪些基本内容,涉及哪些国家机构的关系以及容纳哪些具体的运用场景和手段。三是检察机关在公益诉讼中的立法定位。检察机关如何有效统筹法律监督机关与公益诉讼起诉人的定位。这三个问题从宏观、中观到微观,从立法目的、立法形成的基本内容到核心关键制度设计,是从学理上深入把握起草该部法律的关键。立法的本质是完成宪法委托的任务并在此过程中接受合宪性控制,笔者拟从中国宪法学原理出发,对上述问题进行初步探讨。

一、检察公益诉讼法是宪法实施法

经过十年的探索,检察公益诉讼已经成为推动中国式现代化建设的强大制度动能,检察机关的法律监督职能已经成为国家治理的内在要素,成为民生保障的强大支撑。适时推动检察公益诉讼立法具有坚实的宪法基础,宪法也是指导检察公益诉讼立法的根本法遵循,应该站在全面贯彻实施宪法的高度来推进立法。全面贯彻实施宪法既是立法的法治目标,也在该目标下为立法划定了根本的法治框架。

(一)我国宪法的独特性质和显著优势决定了检察公益诉讼法的本质

诉讼制度是我国宪法和立法法规定的基本国家制度,是宪法规定的国家任务和国家目标的具体实施与体现。从宪法学的一般原理来看,主观诉讼体现的是宪法上的国家保护义务,即国家有义务通过立法保护基本权利主体免受公权力和其他基本权利主体的侵犯;同时在这个过程中通过宪法规定的不同国家权力之间的组织、程序关系(例如审判权与法律监督权),以及国家权力与作为基本权利的诉权之间的关系,来进一步保障人权、维护司法公正。这是近代以来各国宪法的主要精神。然而,我国宪法是“社会主义性质的宪法,是真正意义上的人民宪法”,这决定了“公益保护”是我国宪法的重要原则和精神,“公益保护”是凸显我国宪法独特性质与显著优势的重要体现,应从这个性质与优势出发来理解检察公益诉讼法的本质。

一是我国宪法基于社会主义立场对“公共利益”的规定具有根本性、优先性和全面性。与西方多数国家宪法对“公共利益”规定的局限性、模糊性不同,我国宪法对“公共利益”的规定具有根本性,直接与宪法规定的国体条款和政体条款紧密相连。例如,宪法第1条规定,“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”,而社会主义的本质属性就在于“公有”的基础。第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”的规定则说明了人民基于公有的基础,具有全面、直接掌握国家权力、参与公共生活的优势。可以说,我国宪法在底层逻辑上就是基于“全体人民利益的一致性”而非西方资本主义宪法基于“个体利益的优先性”。我国宪法对“公共利益”的规定也具有优先性,例如,第6条、第9条、第12条等明确了具有中国特色的社会主义公有制、国家所有(权)(防止任何私人占有、攫取和滥用)、公共财产神圣不可侵犯等规定,第7条建立了国有经济的主导地位,第13条将“公共利益”作为依法限制公民合法私有财产的重要依据,第51条将“保护公共利益”作为限制各项基本权利的宪法依据。同时,我国宪法关于保护“公共利益”的规定具有全面性,与很多国家的宪法不提公共利益或只在限制公民财产权的时候提及公共利益(如德国基本法第14条)不同,我国宪法对公共利益的保护具有全局性、综合性和长远性。人民代表大会制度确立的人民当家作主地位是政治领域对公共利益的维护,公有制条款及国家所有权条款的建立则是经济领域对公共利益的维护,第19条至第26条则从全民的知识技术、医疗健康卫生、文化教育、人口规模、生态文明等各方面通过国策条款具体化了“公共利益”。可以说,我国宪法建立了丰富、全面的公共利益图谱和清单,这决定了必须通过立法加大对公共利益的保护,具体化宪法的要求。由此,检察公益诉讼立法既是宪法具体实施法,也是国家治理法,其与主观诉讼最大的不同不在于其客观诉讼的性质,而是在于它直接通过立法具体化宪法的明确要求,并基于公共利益作为宪法追求的国家治理目标,深深嵌入到国家治理的组织、结构、程序、方式之中。因此,有必要跳开简单的诉讼场景来理解公益诉讼,其不仅仅是传统纠纷解决的两造对抗活动,而是建立在检察权介入国家治理的“全周期管理思维”之上,综合运用诉讼与非诉的方式,全方位捍卫国家治理中蕴含的公共利益。检察机关在公益诉讼中也很难讲只是一个国家的公共利益起诉人的角色。

二是我国宪法基于“真正的人民宪法”立场对公共利益保护具有真实性和迫切性,建立起了“人民共和国宪法观”,这是理解检察公益诉讼价值目标的关键。“真正的人民宪法”意味着“公共利益”不是西方宪法理论理解的“虚拟的概念”,而是与人民群众的急难愁盼、衣食住行、生老病死以及社会急速变迁过程中产生的新矛盾、新问题、新风险紧密相关。前述宪法条款规定的从物质文明到精神文明,从医疗、教育、人口到生态、就业,可以说宪法规定全景式贯穿于中国式现代化的各种场景之中。这决定了检察公益诉讼立法必须是民生保障法,而不仅仅是权力监督法与私权救济法。因此,这决定了检察公益诉讼法本身就是一个民生保障的法治工具箱。除了诉讼,还要形成整个国家机器民生保障的强大合力。法律的具体规定应以检察机关的法律监督活动为主线,包括权力机关、监察机关、行政机关、审判机关等在内的互相配合、协调的工作机制和手段,从风险预防、信息共享、协调联动、检察建议到起诉、判决、执行、调解、和解等,其所动用的国家机器资源和诉讼手段,远远超出主观诉讼的想象,可以说是一次国家治理体系的重塑。唯其如此,才能形成民生保障和解决问题的强大制度合力与治理效能。这也决定了“检察公益诉讼”不是“检察机关参与的公益诉讼”,而是按照法律监督机关的宪法角色和地位,从诉前、诉中、诉后全面履职,名为“诉讼法”,实为“国家治理法”与“民生保障法”。2023年,全国检察机关共立案办理公益诉讼案件189885件,从案件类型看,办理行政公益诉讼案件167776件,立案后经磋商终结案件35681件,占行政公益诉讼立案数的21.3%,行政公益诉讼中提出检察建议116489件,绝大部分案件经过审前程序督促行政机关纠正或履行职责。从上述数据可以看出,真正走到诉讼场景的案件并不多,更多是依靠综合治理、源头治理、系统治理的方式,通过审前和事后加以解决与完善。这也决定了立法必须跳脱出简单的“公诉”模式,将中立、超然、权威的法律监督逻辑及角色贯彻到底,真正形成具有中国特色的公益保护立法,彰显中国智慧、中国方案。

(二)我国宪法是形成检察公益诉讼法基本内容与框架的根本依据

作为宪法的具体实施法,检察公益诉讼立法必须在宪法规定、原则和精神厘清的框架内来进行具体的立法形成,要按照立法法的规定,在事前和事中严格执行合宪性审查,通过合宪性解释、咨询、论证等程序,准确把握相关宪法条款对立法内容的控制和形成。笔者主要谈两个比较重要的内容。

一是法律调整的范围。“公益”是一个不确定的法律概念,十年来,我国在实践和制度上已经形成了“4+N”的基本结构,在立法中如何具体表述与规定,应充分依据宪法规定,通过宪法内含和释放的空间来解释“公益”的具体含义。如前所述,宪法对于“公共利益”有一个类型化的体系性规定,目前已经形成的四大基本领域均可以在宪法中找到明确的条款依据和支持,在将来具体发展新的领域时,需要确保其符合宪法上的依据,不与宪法发生抵触。一方面,需要保持调整范围的开放性;另一方面,作为法律还需要进行合宪性审查,既要防止重大的宪法上的公共利益得不到保护,也要防止对公共利益概念的矮化、泛滥使用,更要与时俱进,通过解释宪法包容社会发展过程中新出现的重大公共利益。从立法技术来看,可以在列举的基础上明确公共利益的一般标准和原则。

二是检察公益诉讼中的权力配置。宪法中规定的以民主集中制为基础的人民代表大会制度是配置检察公益诉讼法中相关国家权力的根本准据。按照我国宪法规定,国家权力机关、监察机关和检察机关都享有监督权,但各自内涵与作用并不相同。因此,在立法上要协调好不同监督权之间的关系,形成制度合力,既防止越位,也防止缺漏。现行宪法规定的全国人大及常委会以及地方各级人大(含县以上人大常委会)都享有“监督权”,但之所以没有用“法律监督权”的表述,主要考虑就是要与检察机关的“法律监督权”相区别。人大的监督权不是针对个案,是针对其所产生的国家机关及工作人员的履职,以及相关的规范性文件,同时其监督的对象也不仅仅是适用法律的场景,而是包括其他机关的立法或决定、决议;监察机关的监察对象主要是行使公权力的人,具有明显“对人不对事”的特征。检察机关是国家的法律监督机关,这意味着其在维护法律明确保护的利益以及在法律的遵守、执行、适用等环节中发挥作用。这决定了检察机关要按照民主集中制的要求接受人大监督,并积极请求人大监督的适时介入;也决定了其在源头治理的过程中,要把握和处理好合法性与专业性,法律问题与业务问题的关系。同时,要在检察公益诉讼中处理好与同级监察机关的关系。不应该孤立理解和规定检察机关的法律监督权,要与其他国家机关形成既相互区别、又有效协同转化的权力配置格局,故立法应该按照宪法精神全面合理配置相关国家机关的权力,形成国家治理体系在公益诉讼保护中的整体性重塑,而不能仅仅着眼于检察机关进行权力规定与配置。

二、检察公益诉讼中法律监督机关的宪法本质和要求

宪法第134条规定,检察机关是国家的法律监督机关。准确理解“法律监督机关”是正确把握检察公益诉讼各个具体问题的关键,具体可以从两个方面来进行论述和把握。

(一)法律监督机关的本质目标是保持国家法制统一

彭真同志在1979年宪法修改前,针对人民检察院组织法规定的检察机关性质明确谈到,该制度来自“十月革命”后的列宁思想,就是创设一个机关通过具体适用法律,监督法律的遵守和执行情况,来“维护国家法制的统一”。列宁的法律监督思想的最大特点就在于,其没有将检察机关定位在一个仅仅代表国家起诉的公诉机关,而是具有全面监督职能的中立的国家专门机关。国家利益和社会利益是中国特色社会主义法治体系要维护的重要法益,保持法治统一必然包含和要求检察机关通过充分履行职能,运用法律手段和按照法律程序来维护国家利益和社会公共利益。不管法律手段多么丰富,也不管在什么样的法律程序具体场景中,保持监督者的优势地位,拥有监督者的强势手段,是完成宪法赋予其基本职能的必须要求。

(二)保持监督者在程序中的优势地位是完成本质目标的关键

准确理解“法律监督机关”,首先要准确理解其法律性,那就是依据宪法法律,在法定程序中运用法定手段通过适用法律来纠正违反法治统一的现象和行为。其次要准确理解其监督性,监督性的本质意味着利益上的中立性、程序上的优势地位和手段上的强制性。这也符合我国宪法变迁过程中揭示出来的道理。早在1954年宪法制定时就明确法律监督机关行使“检察权”。“检察”的概念来自前苏联,强调手段的积极性和强制性,其不是发起审判环节、附属于审判权的主观诉权,而是代表国家就违反法律问题进行调查、纠问、监督、处置的客观强制权,本质上是公权而不是私权。这决定了在检察机关参与的所有履行法律监督活动的程序中,都必须保持程序上的优势地位,最典型的就是赋予其在诉讼活动中抗诉的权力。这是代表国家对诉讼活动的刚性和强制监督,是落实宪法第140条关于法院、检察机关相互制约的根本要求。“检察监督权的本质在于以程序性的制约权来实现对实体的监督”,而要实现制约,就必须具有程序上的优势地位。现行宪法在修订过程中有观点提出,为了精简机构,检察机关与司法行政部门合并,将其变成一个狭义的代表政府起诉的“公诉”部门,但现行宪法没有采纳该方案。王汉斌同志详细介绍了修宪时的考虑:“检察机关独立于行政部门之外,有利于行使职权。因为检察机关除了刑事案件外,还要对国家工作人员的违法、渎职行为,进行侦查起诉……检察机关独立于行政部门之外,就能使办案超脱一些,保证司法公正。”可见,现行宪法已经区分了作为法律监督机关的“提起公诉职能”和“监督国家机关及工作人员依法履职的职能”,埋下了公益诉讼的制度基因。而这个基因决定了要有效监督国家机关及工作人员是否依法履行职能,就必须保持地位的超然和适度的程序优势。

作者:王旭,中国人民大学吴玉章特聘教授、法学院副院长、博士生导师。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第21期)