【公益诉讼十周年】李大勇 钟瑞友:公益诉讼地方立法检视与路径优化

2017年6月,行政诉讼法、民事诉讼法分别设立一般公益诉讼条款,检察机关提起公益诉讼制度以法律形式予以确立。2019年10月,党的十九届四中全会在现有立法基础之上提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。2021年中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出要“拓展公益诉讼案件范围,完善公益诉讼法律制度”。但是目前,公益诉讼立法仍然面临制度供给不足的困境。截至2024年6月,30个省级人大常委会陆续出台了关于加强检察公益诉讼工作的相关决定。那么,如何认识地方在行政公益诉讼立法过程中的作用与功能?如何进一步整合中央与地方的法治资源,形成制度合力?公益诉讼立法场域的央地关系,是国家治理层面央地关系的一个缩影。在国家治理体系与治理能力现代化的背景下,厘顺公益诉讼制度中的央地关系,既是科学立法的必然要求,也能够为其他领域处理央地关系提供有益的范本。

一、我国公益诉讼地方立法的考察梳理

“中央立法要在全国范围内制定统一的法律法规,以之具体地规定地方范围内三个或四个层级的权责关系,可能还有一个探索与试验的过程。在这样的背景下,地方立法创造性地开展工作,是优化地方治理体系的基础性工作,能够对地方治理体系的完善作出不可替代的贡献。”国家统一立法供给不足,加上法律文本与地方法治实践之间存在不可避免的张力,这些因素都为地方立法提供了作为的空间。基于30个省级人大常委会出台的关于加强检察公益诉讼工作的相关决定,笔者将其规定内容按照案件类型、地方特色、检察方式、配合协助义务等四个方面进行梳理,整理出其差异性与共性。这些规定是对民事诉讼法第58条、行政诉讼法第25条以及相关规定的细化,但内容更为明确和具体。

(一)公益诉讼案件类型

公益诉讼的案件范围是否拘泥于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权等领域?党的十九届四中全会后,全国各级检察机关对拓展公益诉讼的案件范围展开了积极探索。从实践来看,检察机关的关注点聚焦于公众反映强烈的安全生产、互联网服务等领域,具有较强的选择性和随机性,针对这些领域的违法或不当行使行政职权的行为,是否有必要都纳入检察公益诉讼的监督范围,缺乏立法层面的规定。因此,地方立法对此进行明确规定就显得尤为重要。

对于检察公益诉讼案件类型,各个省份的决定均采用了列举式的方式进行规定。这些省份的地方立法文本都明文规定了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士名誉荣誉保护领域的公益诉讼案件类型。“地方性法规的细化与具体化程度,直接影响其对行政或司法的实际规范效力。”从具体内容看,部分省份还对上述五类案件所涉的具体方面进行了细化。以甘肃、黑龙江、内蒙古三省区文本中对生态环境和资源保护领域的列举规定为例,可以看到不同省份对该领域的理解和认识存在一定差异。甘肃规定的生态领域范围包括大气、水体、土壤、固体废物、放射性、噪声、农业面源等;自然保护区、风景名胜区、水源地、湿地及其他资源(土地、矿产、林业、草原、水等)。黑龙江在该领域的范围包括黑土地、大气、水、固体废物污染,自然保护地、饮用水水源地、湿地及其他资源(土地、矿产、林业、草原等)。内蒙古在该领域的范围包括自然保护地、水源地、湿地、土壤、大气、水、固体废物污染及其他资源(林业、草原、土地、矿产等)。

各省、自治区、直辖市还结合本区域的实际情况,对本区域应当积极探索以及应当重点办理的案件进行了规定。其中有共性规定,也有差异性规定。积极探索的案件范围大都涉及安全生产、文物和文化遗产、个人信息保护、互联网等领域。也有作出个别规定的,如,西藏把反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全的案件,宁夏把生物安全、扶贫、弱势人群权益保护的案件,纳入到扩大范围之中。总体而言,各省份对于检察公益诉讼案件类型的规定整体呈现拓宽的趋势,且后发优势较为明显。

(二)充分突出地方特色

通过对文本的梳理,地方立法文本强调对本土资源的挖掘和利用,尤其是将行政区划内与公益诉讼案件类型紧密相关的有特色的领域纳入到立法保护范围之内。

一是公益诉讼的领域具有特色。如,陕西注重办理秦岭生态环境保护、黄河流域生态环境保护、汾渭平原大气污染防治等领域公益诉讼案件;新疆持续聚焦丝绸之路经济带核心区建设、生态环境保护、经济高质量发展,服务自治区发展大局,依法办理涉雪山冰川、戈壁沙漠、绿洲草原、野生动植物等生态环境公益诉讼案件。

二是注重跨区域协作。公共利益具有关联性,尤其是涉及区域性的环境治理更需要多个不同区域进行合作与协调。如,广东、广西涉及粤港澳大湾区以及与周边省份检察机关开展公益诉讼的协作;安徽、浙江、上海涉及长江三角洲区域检察机关的协作配合。

(三)探索多元化检察方式

1.开展调查取证。调查取证是检察机关启动公益诉讼的前提条件。尽管人民检察院组织法第21条规定检察机关行使法律监督职权,可以进行调查核实。但该规定过于笼统、概括,不便于实际操作。因此,细化上位法的规定就成为当务之急。各省份在规定检察机关的调查取证职能时,采用了列举式的方式,包括:查阅、复制、摘抄有关数据、卷宗材料,询问违法行为人、受害人、行政相对人、证人等,收集书证、物证、视听资料、电子数据,委托第三方进行鉴定、评估、审计、检测、监测、检验,勘验和检查物证、勘验现场,咨询、听取相关单位的意见,并附以“其他合法的调查方式”作为兜底条款。但并非所有的决定都涉及检察机关自行调查取证的原则和措施手段。各文本也提及了行政机关等单位与个人对于检察机关调查取证的支持与配合义务,不得拒绝、推诿、妨碍,但均未明确规定检察机关在遇到不配合、不尊重、妨碍调查等情况时可以使用的救济手段,仅有部分文本规定必要时公安机关应当及时依法处理等。

2.制发检察建议。各决定关于检察建议的规定较为细致,均充分指出了检察建议的前置性程序的重要作用,从而充分发挥公益诉讼的预防功能和治理效能。检察建议的区别涉及送达方式、抄送情形与抄送对象、定期跟踪监督等方面的规定。

一是检察建议的送达方式。公开或者宣告送达是各省份共同规定的送达方式。对该种方式的送达场所也具有一致性,即在检察机关、被建议单位或者其他适宜场所进行。除此以外,不少省份还规定了可以采取直接送达、现场送达、书面送达、留置送达等方式。

二是检察建议的抄送情形与对象。关于检察建议抄送情形的规定,绝大部分省份均规定在必要时才进行抄送,对于“必要”的条件,大多省份强调的是在对社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的情况下可以抄送。绝大部分省份规定的抄送对象包括同级党委、人大常委会、政府、监察机关以及上级主管机关。

三是检察建议提出前后程序。在检察建议提出之前,仅有2个省份规定可以运用磋商、工作建议函、公开听证等方式,听取行政机关的意见。在检察建议提出之后,并非所有的省份都明文规定检察机关应对政府部门落实检察建议的情况予以跟踪监督。

3.创新案件办理机制。很多省份诸如青海、宁夏规定,在审理生态保护领域公益诉讼案件时,可采用补植复绿、劳务代偿、增殖放流等替代性修复方式,促进受损生态环境及时有效修复,确保生效裁判执行。损害赔偿资金如何支付也是实践难题。云南明文规定损害赔偿资金应缴入责任地所在财政部门,按照一案一议的原则申领并组织生态修复,实行专款专账管理。同时,生态环境和资源保护公益诉讼案件鉴定费用往往数额较大,在审前程序是由行政机关还是由检察机关来承担存有争论。多个省份明确规定要积极探索建立检察公益诉讼案件先鉴定后收费服务保障机制。

(四)明确有关单位配合与协作义务

国家机关、企事业单位、人民团体和社会组织应积极配合和支持检察公益诉讼工作。因而,各省份对此均有详尽的规定:一是各机关通过完善自己的相关制度来实现对检察公益诉讼工作的支持与配合;二是与检察机关建立公益诉讼案件的协作机制。其中也存在一些差别,体现为两方面。

1.主体范围。总体来说,各决定中列举的主体较为丰富,几乎所有决定都会明示各级政府及其部门或者行政机关、审判机关、监察机关、各级人大及其常委会这五种主体。然而,对于公安机关、司法行政机关、财政部门、公证机构、律师等主体,并非所有决定均有涉及。

2.协作机制与合作方式。各省份共性的协作机制包括:(1)检察机关与其他部门建立办案线索双向移送和办案协作机制。监察机关、公安机关发现的案件线索,应移送检察机关依法处理;检察机关在办理公益诉讼案件中发现职务违法或职务犯罪、刑事犯罪案件问题线索,监察机关与公安机关应当依法及时查处。(2)财政部门应当为检察机关开展公益诉讼工作提供必要的财政保障。(3)司法行政机关应加强对司法鉴定机构的管理,提供高效便捷的司法鉴定保障。(4)各级行政机关应依法支持和配合检察公益诉讼的工作,积极配合调查取证;落实检察建议;建立公益诉讼案件信息共享平台;向检察机关开放相关行政执法信息和数据库,加强沟通联系协作。(5)各级人大及其常委会应依法通过执法检查、听取和审议专项报告、组织人大代表视察和旁听庭审等方式,监督有关机关共同推进检察公益诉讼工作。

二、公益诉讼地方立法过程中存在的问题

(一)立法内容重复

立法法第82条规定,制定地方性法规,对法律、行政法规已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。部分省份仅规定办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及法律法规规定的其他领域的公益诉讼案件,并未进一步细化。而这些领域在行政诉讼法中已经作出规定。

(二)地方立法文本的差异易导致同案不同处理

立法法第6条规定,立法应当从实际出发,适应经济社会发展和全面深化改革的要求,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。对于检察公益诉讼地方立法,一方面,法律所列举的案件类型范围与检察机关所代表和维护的公共利益类型并非一一对应;另一方面,各地所面临的客观现实也确有差异,行政诉讼法第25条规定的公益诉讼案件类型涉及生态环境保护、食药安全、国有财产保护等领域,各地在具体领域的细化上存在一定的差异性,会导致同等侵害公共利益的情况在不同省份出现不同的处理结果。

(三)强化司法地方化趋势

司法地方化是指司法机关或其工作人员在司法活动过程中受到地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰,导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位,从而出现司法异化现象。受条块关系的影响,司法机关不仅要执行法律,而且还要满足地方党委、政府的治理需求。如,辽宁省规定县级以上政府应加强公益诉讼财政保障,所需办案费用按照财政管理体制,纳入财政预算。审前程序已经成为解决行政公益诉讼案件的主要手段。当行政机关不接受、不落实检察建议时,检察机关就应当向法院直接提起诉讼。很多地方规定,在该情形下可报同级人大常委会、监察机关以及上级主管部门。这表明司法权威仍难以得到彰显。

本文系浙江省金华市人民检察院横向合作项目《行政检察问题研究》的阶段性研究成果。作者:李大勇,西北政法大学行政法学院教授、博士生导师;钟瑞友,浙江省金华市人民检察院检察长,法学博士。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第21期)