【公益诉讼十周年】王晓霞 刘艺:检察公益诉讼审前程序的立法建构

2023年9月,《十四届全国人大常委会立法规划》把制定“检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)”列入一类项目;中央政法委印发的《政法领域立法规划(2023—2027年)》明确提出制定检察公益诉讼法,为完善公益诉讼制度确定了基本路径。目前针对检察公益诉讼专门立法的定位、原则、模式、框架等问题的研究正在持续深入推进,其中,审前程序的设计是检察公益诉讼专门立法的重要内容和关键环节。本文结合检察公益诉讼中的实践问题和立法不足之处,针对性提出审前程序的立法建议。

一、检察公益诉讼专门立法语境下完善审前程序设计的价值解析

检察公益诉讼案件自检察机关立案起即进入公益诉讼程序,在法院受理案件前的所有程序均属于“审前”阶段或审前程序。完善审前程序设计,是检察公益诉讼专门立法的重要内容,是决定专门立法是否符合检察公益诉讼制度设计初衷、能否满足公益保护现实需求的关键环节。

(一)完善审前程序设计是保障检察公益诉讼专门立法实现科学立法的前提基础

“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”科学立法要求立法必须符合法治精神,必须维护法律体系统一完善,必须符合客观规律,必须适应实践发展需求。在检察公益诉讼专门立法中完善审前程序设计对于实现“科学立法”具有重要意义:其一,审前程序是检察公益诉讼制度重要的程序性要素,完善审前程序设计,有利于检察公益诉讼专门立法保障程序正义,维护法治权威。其二,审前程序在逻辑顺序上是进入诉讼程序的必经阶段,在作用定位上是整个制度框架的必要组成部分,完善审前程序设计是保障检察公益诉讼专门立法内容完整的题中之义。其三,审前程序是检察机关作为公益诉讼主体开展调查的授权性规定,完善审前程序设计,有利于检察机关依法开展调查核实,也有利于规范检察权的行使。其四,随着进一步深化全面依法治国,公益诉讼检察办案领域也将根据实际需求逐步拓宽,完善审前程序设计,有利于对未来复杂多变趋势作出有效预案,更好适应现实发展规律。

(二)完善审前程序设计是彰显检察公益诉讼专门立法独立地位和鲜明特色的关键表达

当前,我国检察公益诉讼制度已经发展成为一项独立的法律制度,与刑事、民事、行政三大诉讼法相比各具特色,而价值特色很大程度上是通过审前程序设计的差异化加以体现。如,刑事诉讼审前程序包括侦查、审查逮捕、审查起诉等,体现出刑事诉讼“惩治犯罪”的价值特色;民事诉讼审前程序中关于“调解”“证据保全”的设计,体现民事诉讼“保障当事人合法权益”和“定分止争”的价值特色;行政诉讼审前程序中关于“受案范围”的设计,体现行政诉讼“督促依法行政”的价值特色。检察公益诉讼审前程序包括调查、磋商、检察建议等,其强制性相比刑事诉讼审前程序明显较弱,相比民事、行政诉讼其审前程序更繁杂,这些均鲜明体现出该制度的独有价值特色,应在专门立法中予以细化设计。

(三)完善审前程序设计是以立法贯彻检察公益诉讼法律监督理念的重要手段

检察公益诉讼制度的本质是“以诉的形式履行法律监督本职”,诉讼只是载体,法律监督才是本质。检察机关是法律监督机关,法律监督的价值属性体现为维护法律的正确实施、实现对权力滥用的制衡和约束、保障公共秩序和个人权利得以实现和救济。这与检察公益诉讼审前程序的功能价值完全契合。司法实践中,不论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼,检察机关在审前阶段开展的线索收集、受理、调查取证、审查、督促告知、制发检察建议等相关工作,始终都围绕着“是否存在违法行为”“行政机关是否依法履职”以及“国家利益和社会公共利益是否遭受侵害”等问题展开。而这一系列审前程序履职重点分别对应着法律监督的“纠错”“制约”“救济”属性,表明审前程序的功能价值与法律监督的目标价值二者保持内在的高度一致。因此,完善审前程序设计,是以立法途径贯彻法律监督理念的有力手段。

(四)完善审前程序设计是检察公益诉讼专门立法对司法办案现实需求的有效回应

根据最高检发布的2024年1月至6月主要办案数据,全国检察机关上半年共立案办理行政公益诉讼案件7.7万件,提出行政公益诉讼检察建议4.9万件,检察建议整改率高达96.9%。绝大多数案件在审前得到解决,反映出审前阶段已成为当前公益诉讼检察办案的“主战场”。完善审前程序设计,是立法对司法办案现实需求作出的及时、准确回应。

二、检察公益诉讼审前程序的立法现状及不足

当前,我国公益诉讼制度广义上的立法渊源已包含多种立法形式,覆盖多个效力位阶。在诉讼制度层面,有民事诉讼法、行政诉讼法两部基本法;在检察制度层面,有人民检察院组织法、检察官法两部专门法;在办案领域层面,有英雄烈士保护法、未成年人保护法、个人信息保护法、安全生产法等单行法;在应用指导层面,有2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)、2020年最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“两高”《解释》)等。上述法律和司法解释对指导司法实践发挥了一定作用,但关于审前程序的立法供给存在不足。

(一)检察公益诉讼审前程序立法供给总体的不足之处

一是有关检察公益诉讼的法律规定比较原则。民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼的规定较原则,仅有两款内容,均只从诉权基础和地位上明确检察机关提起公益诉讼的正当性和适格性,并未对提起公益诉讼应当适用的具体程序作出规定。人民检察院组织法和检察官法仅从履行职权的角度规定了公益诉讼检察职能,同样未对具体程序作出规定。

二是有关检察公益诉讼的司法解释效力层级不高。《办案规则》等司法解释对公益诉讼检察办案的管辖、回避、立案、调查等作出相对清晰的设计,为公益诉讼审前程序确立了一般化的办案规则。但司法解释效力位阶低于法律,约束力不强,难以在司法实践中有效保障审前程序顺利推进。审前程序作为公益诉讼制度的重要组成部分,应由专门立法支撑其正当性和科学性。

三是检察公益诉讼调查核实手段不足。调查核实是检察公益诉讼制度的重要环节,检察公益诉讼中,检察机关的调查核实权缺乏有效的强制性保障,调查核实的程序、措施、强制手段和阻碍权力行使的法律后果等均没有明确规定,导致实践中公益诉讼检察取证工作面临重重阻碍。因此,有观点认为:“要减少这些阻力,赋予检察机关调查取证一定的强制性保障则是不可或缺的。”

四是检察公益诉讼相关配套制度不够完善。检察公益诉讼制度的有效运行有赖于配套制度的支撑。实践中,不同领域的衔接机制尚不完善,缺乏顶层预先设计。

(二)民事公益诉讼审前程序立法设计的不足之处

一是公告程序及主体诉权顺位设置不科学。民事公益诉讼审前程序中设置了公告程序,目的是鼓励和引导行政机关、社会组织、检察机关在民事公益保护层面形成多元的责任共同体,提高保护效果。根据《办案规则》和“两高”《解释》等相关规定,检察机关在立案后必须履行公告程序,只有在公告程序经过后没有适格的主体起诉或者适格主体不起诉的,检察机关才能起诉。该设计将公告设置为“一刀切”式的必经程序,检察机关诉权顺位明显滞后,不利于受损的社会公共利益得到及时保护。

二是审前程序缺乏整改结案的功能设计。检察公益诉讼是公益之诉、督促之诉、协同之诉,这是检察公益诉讼制度的价值体现,检察公益诉讼专门立法也理应在结案方式设计中予以体现。对于案件的终结、问题的解决和矛盾的化解,既可诉诸审判程序,也可通过其他督促、协同等多元化的方式结案。相较于行政公益诉讼,现行法律对民事公益诉讼审前程序并没有设计相应的结案功能,导致审前程序并不能对案件诉讼流程发挥分流、终结等控制作用,大量案件最终全部进入诉讼程序,耗费大量诉讼资源。

(三)行政公益诉讼审前程序立法设计的不足之处

一是磋商的适用有待立法规范。关于磋商的性质定位不明晰。实践中,关于磋商究竟是一种办案程序还是一种特殊的调查核实手段存在争议。程序论认为,磋商是制发检察建议前的必经程序,能够对案件实现繁简分流且能发挥结案功能,提升解决公益损害问题的质效,与当下检察公益诉讼高质效办案的理念相契合;手段论则认为现行司法解释对磋商的适用表述为“可以”而非“应当”,磋商与询问、勘验、调取物证、书证等同属于调查核实手段,应当视具体案情决定是否适用。

二是检察建议的监督刚性立法保障不足。从检察建议的内容来看,由于检察机关专业资源有限,存在因决策的专业性不足影响检察建议科学性的问题。同时,检察建议一经作出即可直接送达,在未事先征求被建议对象意见的情况下,可能存在建议内容释法说理不足,被建议对象在规定期限内无法完成等问题,破坏检察建议的权威性和严肃性。在回复期限设置上,现有规定对检察建议整改回复仅设置了2个月和15天两种固定期限,不利于灵活解决公益保护问题。在执行效果上,现有规定对检察建议的落实缺乏强制性保障与监督救济渠道,导致敷衍回复、虚假整改等情形时有发生,不利于有效保护公共利益,也使检察建议的权威性与效果受到影响。

本文系2023年度最高人民检察院检察应用理论研究重点课题《检察公益诉讼专门立法审前程序研究》的阶段性研究成果。作者:王晓霞,浙江省人民检察院法律政策研究室主任,全国检察业务专家;刘艺,中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师。杨晶莹、张新新,浙江省人民检察院法律政策研究室检察官;王焰明,浙江省慈溪市人民检察院检察长;刘平,浙江省慈溪市人民检察院公益诉讼检察部副主任。

(限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第21期)