【三个管理】程雷等:检察机关“三个管理”的理论意涵与实践面向

编者按: “一取消三不再”后,最高检党组强调要更加注重检察业务管理、案件管理、质量管理,促进做实“高质效办好每一个案件”。如何把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来,把宏观案件质效分析与微观案件质量评查有机结合起来,进一步落实和完善司法责任制,需要深入研究。为此,本刊特组织“一体抓实‘三个管理’相关问题研究”专题,敬请关注。

我国检察制度具有司法性和科层式管理的双重特性,科学管理是检察机关高质效办案的重要保障,二者共同为推动刑事司法发展提供“检察生产力”。最高人民检察院《2023—2027年检察改革工作规划》提出健全案件质量评查制度,完善办案流程监控机制,优化检察案件管理机制,以构建现代化检察管理制度体系。2024年1月,最高检印发的《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》指出,检察业务管理是强化对检察权运行制约监督,全面准确落实司法责任制,推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行的重要保障机制,要以检察业务管理现代化为主线,构建全员参与、权责明晰、系统完备、规范高效的检察业务管理新格局。最高检应勇检察长进一步强调,切实把检察管理从简单的数据管理转到更加注重业务管理、案件管理、质量管理(以下简称“三个管理”)上来,把宏观案件质效分析与微观案件质量评查有机结合起来。《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》第23条亦提出健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制的工作意见,要求健全案件质量检查评查制度,压实业务部门自我管理、案件管理部门专门管理和相关部门协同管理责任。“三个管理”检察模式的提出,不仅是对检察工作质量和效能提升的深刻反思,更为检察管理提供了新的思路,彰显出新时代检察机关向着更加科学、精细化、透明化的管理模式转型。

一、公正司法:“三个管理”的核心目标

党的十八大以来,习近平总书记多次强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,明确要求“所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”最高检党组提出的“高质效办好每一个案件”正是对公正司法观原则性、基础性要求的积极回应,是新时代新征程检察机关履职办案的基本价值追求。与检察办案目标相一致,加强“三个管理”的核心目标也是服从服务于公平正义的司法观,坚持以人民为中心的根本立场,实现由人民评判检察工作成效。

(一)检察管理应遵循“三个效果”有机统一

在以数据管理为核心的检察管理模式下,检察机关业务分析研判主要关注单个数据或数据组群的变化,可能“倒逼”部分检察机关因应付考核而产生“反管理”现象。最高检适时提出“一取消三不再”、一体抓实“三个管理”要求,旨在避免违背司法规律和办案程序的“数据美容”“凑数案”等行为,纠正司法实践中唯数据、唯指标的司法偏差倾向,不仅要求对各项业务数据进行宏观分析研判,深入分析检察业务重点、难点问题,还要求对重点案件类型、重点办案领域、重要业务态势进行综合评估,切实推进政治效果、社会效果、法律效果有机统一。在政治效果上,深刻领悟检察管理的人民性本质,始终牢记政治责任,以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉履职办案;在社会效果上,切实贯彻以人民为中心的发展思想,引导检察人员从“程序控制者”向“诉讼服务者”的立场转换,将人民群众对案件处理全过程满意作为检察案件质量评查的首要准则;在法律效果上,准确、规范把握法律规定的核心要义和本质目的,高质效履行法律监督职责。

(二)优化检察管理以实现司法资源高效配置

司法机关作为维护公平正义的最后一道防线,在案件办理和管理中形成高效、便利的司法运作模式,有效推动司法资源高效配置,是回应人民群众对公正、透明、高效司法需求的必然要求。检察机关履行法律监督职责,维护公平正义,最终要落实到高质效办好每一个案件上。近年来,新型犯罪、轻罪案件数量呈爆发式增长,在司法资源总量确定的情况下,检察机关应进一步优化司法资源配置、提升案件办理效率,进而凸显检察管理的重要价值。各级检察机关可以通过检察数据分析,合理调配案件办理资源,根据案件的复杂性、案件类型等实行分类管理,避免因检力不足或资源分配不均导致案件拖延或处置不力,充分释放检察管理的优势,提高案件流转效率。

(三)聚焦法律监督以准确落实司法责任制

司法责任制作为现代司法权运行的基础性制度,是指司法官依法独立行使司法权,对案件办理程序与办理结果承担主体责任的制度安排,其精髓要义是建立“让审理者裁判,由裁判者负责”的新型司法权运行机制。2024年7月,最高检印发《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》,在明确司法办案职权和检察权内部制约监督管理职责的基础上,将管理与司法责任追究有序衔接,完善检察权管理机制。“三个管理”的重要内容即是形塑检察人员履职规范,按照案件处置流程标准进行事前、事中、事后全方位管控,通过宏观业务分析和微观案件评查发现案件办理中存在的问题,明确检察官主体责任。此外,如果置“司法产品”制作的特殊性于不顾,沿袭古代对错案一概追责的做法,或简单照搬产品严格责任的归责方式,则必然会使司法人员人人自危,从而严重挫伤其积极性。鉴于此,应弱化后果论的管理逻辑,限定检察官承担错案责任和审判质量瑕疵责任的范围,尊重检察官职业特性和司法运行规律,避免将检察官裹挟进审判数据的竞赛之中。

二、检察一体:“三个管理”的生成逻辑

检察管理作为规范检察权运行的重要保障,依托检察机关的组织结构,强化检察一体性,为加强检察机关的整体意识和凝聚力而发挥管理实效。所谓检察一体是大陆法系国家检察系统所形成的“上命下从”关系,根植于诉讼规律和诉讼基本价值,主要包括上级检察机关对下级检察机关检察事务处置享有的指挥监督权、职务收取权和职务移转权。“三个管理”检察模式中蕴含的检察一体化原则,强调各级检察机关及其不同职能部门在检察管理上应当做到整体协作、统一标准和有机整合。

(一)检察一体化下的协同管理

一体抓实“三个管理”,不仅指同一检察院内部“三个管理”一体化落实,还包括上下级检察机关之间“三个管理”的一体推进与落实。检察机关各层级和各部门之间应形成上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的一体化检察管理模式,切实推进上下级检察机关、案件管理部门与其他部门之间纵向、横向紧密协同,努力消除当前检察管理模式中的壁垒和难点,释放检察管理内生动力,形成上下互动、部门联动、整体推动的检察管理合力。

检察管理一体化建设是一个长期的系统工程,需要加强检察管理一体化配套措施的顶层设计,从大视野、大格局的角度对检察一体化的各方面、各层次、各要素统筹规定,将原则性、分散的要求转化为具体、集成的措施。一方面,纵向协同表明上级检察机关对下级检察机关有指挥监督管理的“指令权”,下级检察机关则有相应的服从义务。在“三个管理”检察模式下,不仅要求上级检察机关制定统一的检察管理框架和标准,还强调下级检察机关及时反馈检察管理中存在的问题或困难,以保障检察管理权运行的统一性和灵活性。另一方面,横向协同要求检察机关内部各职能部门(包括案件管理部门、业务部门、检务督察部门等)明确各自主管职责和功能定位,在案件办理过程中按照具体流程标准通力协作、相互配合,确保案件从立案到结案、从事前管理到事后监督的每一环节都能高效运行,避免职能重叠或程序空转。

(二)检察管理的纵向一体化

纵向一体化是指检察机关各层级作为一个整体行使检察职能,上下级检察机关之间是领导和被领导的关系,上级检察机关对下级检察机关的工作负有指挥管理监督权。在“三个管理”检察模式下,纵向一体化即表现为各层级检察机关落实管理责任分工、畅通案件信息传递路径,确保上下级检察机关管理工作的有序开展,形成统一的检察工作体系。而在传统检察管理模式中,上级检察机关仅通过设置考核指标、数据排名等单一措施对下级检察机关工作质效予以简单评定,这一管理模式存在一定局限性,未能充分发挥检察机关“上命下从”的显著优势,限制了检察管理工作的统筹指导和司法办案监督。

“三个管理”检察模式凸显了上级检察机关对下级检察机关检察业务管理的宏观统筹把控,其核心功能在于透过数据看问题,对数据进行精准、动态、深层次分析,而非简单运用数据。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》第11条提出要规范检察机关案件请示办理工作,下级检察机关应及时、全面、客观地向上级检察机关报告案件有关情况、处理意见和其他情况;上级检察机关应及时审查并提出相应意见,切实加强指导和督办工作,确保案件得到依法妥善处理。畅通上下级检察机关案件流程汇报、处置途径,建立健全统一指导、监督、协调的一体化检察业务管理运行机制,需要最高检和省级检察院制定统一的管理框架、政策和标准,统一组织开展数据质量检查、案件质量评查等专项检察业务管理工作,为基层检察院提供操作性较强的目标导向和执行规范,避免各级检察机关在案件管理特别是案件流程处置中出现偏差或不一致的情况。

(三)检察管理的横向一体化

除纵向一体化外,检察管理一体化还包括同级检察机关和检察机关各职能部门之间横向的统筹与协作关系。检察管理横向一体化要求各检察机关和职能部门之间建立案件沟通与信息共享机制,通过设立统一的信息管理平台,实时共享案件数据、案件进展、案件线索等信息,对其他部门案件处置进行质量评查,确保案件处理的流畅性、高效性和公正性。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》提出要健全完善检察业务管控体系,各级检察机关要着力构建检察长和检察委员会宏观管理为统领、办案部门自我管理为基础、案件管理部门专门管理为枢纽、相关部门协同管理为保障的全方位、立体化检察业务管理组织体系。

一是强化检察长和检察委员会对案件的管理。对于重大办案事项,应由检察长负责决定,此外,检察长对检察业务进行宏观管理,加强对各部门会商意见落实情况的审核把关。二是强化办案部门对案件的自我管理。检察官应加强自我管理,厘清办案职责,全面、全程、规范使用全国检察业务应用系统办理案件,确保案件及时跟进和办理;部门负责人应及时审核法律适用、办案时限、法律文书等事项,结合个案剖析问题缘由。三是强化案件管理部门对案件的流程管理。推进案件流程监控实质化,重点完善常态化预警、提醒和定期通报督促等工作;统筹案件质量评查管理,在全面分析办案部门履职办案的质量、效率、效果等基础上,及时发现可能影响检察办案质效的问题。案件管理部门应承担综合协调职能,对不同业务部门之间的相互协作提供必要的指导和帮助。四是规范法律监督线索的内部移送和管理。案件管理部门应做好案件线索的接收、移送、督办和反馈等工作,利用部门间线索的交互与整合,建立线索移送、办理及反馈情况定期督办通报制度。特别应畅通“四大检察”间的信息、线索共享沟通渠道,各职能部门应及时移送由其他部门管辖的法律监督事项或线索。五是抓实检察业务数据管理,确保案件信息数据填录的规范性、准确性和完整性。

作者:程雷,中国人民大学法学院教授、博士生导师;龚炜博,中国人民大学法学院博士研究生。

限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2024年第24期。