【三个管理】余飞等:检察业务管理的现状分析及转型升级

2024年1月,最高人民检察院印发《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》,为以高水平管理助推高质效办案,推动“四大检察”全面协调充分发展提供了明确遵循与发展路径。推进直辖市分院检察业务管理工作,应坚持检察一体化原则,在既往横向研究检察业务管理和加强检察权运行监督制约的基础上,完善纵向检察一体化机制,以纵深推进直辖市分院与辖区检察院的业务协同联动为切入点和落脚点,理顺直辖市分院对辖区检察院司法办案工作的指导和监督管理,聚焦当前对下业务管理的短板弱项,进一步完善直辖市分院与辖区检察院一体加强业务管理、案件管理和质量管理的制度机制供给,以高水平管理助推“高质效办好每一个案件”。

一、直辖市分院对辖区检察院业务管理的历史探源

从历史的角度看,在检察案件管理制度发展与演进的不同阶段,直辖市分院对辖区检察院的检察业务管理先后经历了以下三种模式。

(一)业务部门三级审批管理模式

长期以来,检察机关实行以层级审批为主要形式的办案工作机制,该模式产生时间早于案件管理工作的试点探索,强调以具体案件办理为中心,注重业务部门对自身办案和对下指导的业务管理,在本部门内部构建起“检察官—部门负责人—主管副检察长”的三级审批制度,对辖区检察院则主要依托个案开展业务指导和案件督办。对此,现有理论一般认为,三级审批制度一方面导致检察权运行高度集中,案件决定者与责任承担者分离,这与现代司法理念不相匹配;另一方面,三级审批模式下业务部门自我管理似有“既当运动员,又当裁判员”之嫌。但不可否认的是,随着司法体制改革的深入,包括对下业务指导、发布典型案例、召开检察官联席会议等形式的业务部门条线管理仍是检察业务管理的重要组成部分。

(二)案件管理部门集中管理模式

2011年最高检设立案件管理办公室,由案件管理部门开展专门管理。此后各地检察机关案件管理工作经历了从无到有、从弱到强,逐渐完善的发展过程。实践中,直辖市分院对辖区检察院的集中管理大致可以分为两个阶段:第一阶段是基于案件管理基础职能开展对下管理,主要是直辖市分院与辖区检察院之间案件移转受理和送案审核,以及直辖市分院主动对辖区检察院开展的案件质量评查等,主要是微观个案层面的对下管理。第二阶段是基于案件质量主要评价指标延伸出来的对下管理,包括对辖区检察院的业务数据分析研判和捆绑式业务考评等工作机制,主要是宏观数据层面的对下管理。应当说,无论是基于微观个案还是宏观数据的对下业务管理,均是案件管理部门集中管理模式在不同发展阶段履行管理职能的表现,目的均在于实现案件办理与管理、放权与控权的平衡。

(三)全院全员大管理模式

2024年,最高检印发《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》,明确提出把加强检察业务管理作为全院、全员的共同责任,把检察业务管理贯穿案件办理的全过程、各环节,强调构建检察长和检察委员会宏观管理为统领、办案部门自我管理为基础、案件管理部门专门管理为枢纽、相关部门协同管理为保障的全方位、立体化检察业务管理组织体系。据此,直辖市分院对辖区检察院的业务管理是一种综合性、体系化、立体式的管理模式,契合直辖市分院承上启下的职能定位,管理维度涵盖宏观数据与微观个案,管理主体不仅包括案件管理部门,而且包括业务部门、综合职能部门,管理范围包括监督线索管理、个案指导、业务质效研判会商、大数据法律监督模型建用以及指导性案例、典型案例、业务创新项目培育等,管理方式主要基于直辖市分院与辖区检察院的上下级关系以及业务的上下流转而采取相应管理手段,具有规范性、协同性、引导性等特点,是上下一体、同向发力的业务管理模式。

综合分析可以看出,单独的业务部门三级审批管理因业务数据资源占有程度、管理专业化水平不高等原因亟须其他业务管理主体予以配合补强。案件管理部门集中管理虽然有利于发挥牵头抓总作用、提高管理监督效果,但不能指望处于相对独立地位的案件管理部门“单独包打天下”。因此,全面吸收办案部门自我管理与案件管理部门集中管理的工作优势,构建覆盖全院全员、纵向协调的大管理模式是推进直辖市分院对辖区检察院业务管理的必然选择,对于推动当前业务管理转型升级具有重要意义。

二、直辖市分院对辖区检察院业务管理的发展现状

总体来看,直辖市分院与辖区检察院因职能定位、资源禀赋不同而内生出各具特色的业务管理范式。辖区检察院重在发挥基础作用,重点做好案件受理、流程监控与数据质量监管。直辖市分院重在发挥承上启下作用,重点抓好业务数据分析研判会商、本辖区案件质量评查工作和对下业务指导;案件管理部门与业务部门在做好本院业务管理的同时更加强调对下业务协调、评价与调控的引导作用。但深入来看,直辖市分院与辖区检察院的业务管理在一定程度上存在割裂状态,“上下级检察机关案件管理部门之间、同一案件管理部门内部人员之间缺少科学的统筹、管理、配合”,特别是在一体抓实业务管理、案件管理、质量管理的新发展阶段,直辖市分院与辖区检察院纵向贯通的业务管理有梗阻。主要表现为以下几个方面。

(一)一体履职理念不牢固

根据人民检察院组织法的规定,直辖市分院与辖区检察院是领导与被领导的关系,“上级检察机关对下级检察机关的领导在检察业务管理上通常表现为分析研判、业务评价、调度通报、督导检查、工作指令等”,以此做到纵向指导有力,实现业务管理一体化运行。但实践中,直辖市分院与辖区检察院往往从自身出发推动业务发展,个别检察院存在“需要优先满足自身业务管理需要”“自身工作资源有限,同时满足上下两级检察院业务管理需求难度较大”等观念偏差,与上下级检察院工作协同配合不够、沟通交流不深;在出现业务管理矛盾需要协调解决时,辖区检察院倾向于直接向市检察院请示汇报,一定程度上“虚置”分院职能。

(二)规范指导体系不完善

直辖市分院对辖区检察院的业务指导主要依托案件办理展开,在个案指导与类案指导层面对直辖市分院提出较高要求。一方面,辖区检察院对个案指导需求较大,特别是在抗诉、可能判决无罪、下捕上诉由直辖市分院提前介入引导侦查的案件中,直辖市分院在调查核实、法律适用、案件定性等方面应进一步强化责任担当,切实发挥上级检察机关作用。另一方面,在市检察院全面收紧全市检察机关业务性文件制发和加强发文规范化审核的背景下,由直辖市分院牵头制发关于分院与辖区检察院案件指导、案件督办、案件管理的规范性文件数量较少,案件管理部门和业务部门常以通知、备忘录、会议纪要等形式开展业务管理,虽有利于增加实操性,但权威性不足,不利于在类案层面统一司法办案标准和法律适用。

(三)双向供给机制不健全

直辖市分院对辖区检察院的业务指导作用发挥不充分,“实践中以市院指导为主的惯性长期存在”。此外,直辖市分院和辖区检察院在基于本院现有业务资源开展办案与管理的情况下,上下级检察机关案件管理部门、业务部门间仍有沟通不畅、信息不对称的情形,单向“从下到上”移送的案件、线索较多,直辖市分院可临时抽调辖区检察院的办案人员组成专案组或工作专班,统一推进专案办理或大数据法律监督模型建用工作,根据市检察院授权统筹本辖区内的检力资源。但是,“从上到下”移送的线索较少,上级检察机关建用的大数据法律监督模型或模型适用的数据资源往往因管辖范围、级别对应等因素对辖区检察院不适用,造成对下开展业务管理的牵引带动作用不明显。

(四)业务管理能力不足

一般而言,辖区检察院作为基层检察院,其案件体量远大于直辖市分院,具有在办案件数量多、办案节奏快、业务数据生成交换频率高等工作特点,这对直辖市分院开展对下业务管理提出了更高要求。实践中,一方面有的地区分院囿于当前全国检察业务应用系统权限设置,无法实时掌握辖区检察院的业务数据资源,业务数据分析研判严重滞后于业务运行实际,通过数据分析研判“事后发现的问题”无法解决辖区检察院“事中或事先的潜在风险”,导致以数据要素为基础的业务管理无法有效展开。另一方面,直辖市分院存在关注业务数据升降变化多、深层次分析制约高质量发展问题少、违背司法规律层层加码等不会管、不敢管的问题。

检察业务管理是检察工作的重要内容,只有在找准直辖市分院与辖区检察院相关联业务领域的基础上全面整合管理资源,才能构建权责清晰、协作紧密、上下一体、制约有力、运行高效的大管理格局,产生聚合、放大的管理效应,以高水平管理促进直辖市分院与辖区检察院“高质效办好每一个案件”。

三、直辖市分院对辖区检察院业务管理的转型升级

(一)完善检察委员会、检察长宏观管理职责

一是落实检察委员会办案职责和管理职责。检察委员会作为检察机关的办案组织和重大业务工作议事决策机构,应当对重大案件进行决策、指导和监督,对业务管理工作进行指导、调度,故应当进一步明确其办案职权与管理职责,明确区分检察委员会与检察长的办案职权与管理职责,对于重大业务事项,如,拟撤回抗诉、不起诉等案件,可明确由检察委员会决定。同时,明确检察委员会可以依托业务质效分析研判会商、审议业务工作报告和组织集体学习等形式履行对下管理职责,从树牢科学管理理念、把握业务发展态势、统一辖区司法尺度等方面做好宏观管理。

二是强化直辖市分院检察委员会对辖区检察院的业务质量监管。在涉及辖区检察院重大业务事项时主动发挥业务管理作用,做实直辖市分院检察委员会对下开展的宏观管理与微观管理。探索对辖区检察院开展业务数据研判会商,由直辖市分院检察委员会对辖区检察院业务发展态势进行分析,把握整体发展态势,推动解决普遍性、倾向性、典型性问题,与辖区检察院开展的研判会商互为补充、互促发展。紧密结合案件质量评查工作,对辖区检察院的不合格案件、重大瑕疵案件进行审议认定,提升评查结论的权威性。建立健全检察委员会决策执行反馈机制和案例通报制度,及时给辖区检察院印发直辖市分院检察委员会会议纪要,引导在辖区内统一办案尺度。

三是建立上下级检察机关检察委员会会议互相列席机制。为加强直辖市分院对辖区检察院案件质量的管理,可以借鉴上海等地检察机关的经验做法,健全完善直辖市分院检察委员会会议研究“下捕上诉”、抗诉等案件时辖区检察院检察委员会办公室及承办检察官列席会议机制,建立辖区检察院检察委员会会议研究不起诉、抗诉等案件时,直辖市分院检察委员会派员列席机制,提升直辖市分院对辖区检察院办案质量的监督管理。一方面,在直辖市分院检察委员会审议辖区检察院报送起诉、提请抗诉等案件或辖区整体业务发展情况时,可以邀请辖区检察院相关负责人员列席会议,对有关背景情况或对策建议进行补充发言,及时将分院的整体考虑和工作安排融入辖区检察院业务发展全局。另一方面,直辖市分院检察委员会统筹安排检察委员会委员或相关人员列席辖区检察院检察委员会会议,从分院角度研究并解读辖区检察院业务分析报告,集中通报业务管理中的典型、倾向、苗头问题,同时了解并学习辖区检察院当前重大疑难复杂案件类型和处理方式,为分院后续培育“种子案例”、出台条线业务规则等提供参考。

(二)发挥案件管理部门管理枢纽作用

一是健全业务质效分析研判会商机制。开展检察业务质效分析研判是加强检察业务宏观管理的重要基础,也是案件管理部门服务和保障检察业务科学决策的重要方式。直辖市分院应以主要检察业务发展情况为牵引,全面准确把握最高检的工作要求,坚持严格依法、实事求是、遵循规律,切实把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理。在保证业务数据真实、客观、准确的基础上,健全完善直辖市分院对辖区检察院业务分析研判会商机制,采取每季度定期会商和重点问题专题会商相结合,兼顾预研式分析与总结式分析,提高分析研判的即时性,探索对服务区域发展大局相关业务质效和类案办理开展专题分析,注重发现短板弱项及背后成因,深化理解和运用“三个结构比”,提升“一院一策”的精准性和有效性,更好发挥事前预警、事中提示、事后整改功能。

二是探索建立辖区案件质量提级、交叉评查工作机制。开展案件质量评查是检察机关针对个案进行质量检验的重要方式,也是加强微观管理的重要内容。应进一步完善市检察院统筹、直辖市分院组织的辖区案件质量专项评查、交叉评查、提级评查和分析通报机制,探索案件质量评查案件化办理机制,落实评查人员的司法管理责任,进一步提升评查质量,推动案件质量评查由先前的浅层次纠错向发现纠正深层次执法办案问题转变,贯通案件质量评查与司法责任追究。增强直辖市分院案件质量评查的公正性与权威性,借鉴上海、重庆等地检察机关的做法,组织跨区、跨层级的重点案件评查,组建由案件管理部门与业务部门等资深检察官共同组成的评查员队伍,健全案件质量评查报告提请检察委员会审议确认程序,及时发现并纠正个案质量问题,梳理总结在案件质量评查中发现的辖区检察院办案存在的普遍性、倾向性问题,为强化业务管理夯实质量基础、提供个案例证。

三是健全监督线索管理机制。应当在现有监督线索移送机制基础上,完善直辖市分院对辖区检察院相互移转线索的跟踪督办反馈机制。探索由案件管理部门线索中心统一管理线索,各院线索中心定期更新反馈线索办理情况,实现线索数据同步更新。针对在专项活动中发现的线索,建立对辖区检察院交办督办和跟踪反馈机制。完善对辖区检察院12337线索核查结果的复查评查程序及结果通报运用机制。建立直辖市分院及辖区检察院监督线索数据分析及通报机制,针对特定线索共同召开分析会并指导线索调查核实工作,探索建立辖区检察院跨院移送线索统一向直辖市分院报备制度,以提高线索移送质量和线索办理效率。

(三)突出业务部门协同管理效能

一是细化个案指导机制。当前,直辖市分院主要通过刑事案件诉前指导、抗诉前指导、职务犯罪判决同步审查、下捕上诉案件批准逮捕后提前介入引导侦查取证等实现对辖区检察院个案办理的业务指导,从强化检察一体化履职的角度看,应当继续完善个案指导机制。建议由市检察院明确直辖市分院进行个案指导的权限,直辖市分院充分落实对辖区检察院个案办理指导的主体责任,完善个案逐级请示制度,健全个案指导情况反馈机制。设立直辖市分院联系人机制,采取专人包院的方式突出指导效果,探索由直辖市分院直接督办辖区检察院重大敏感案件。同时,应当完善直辖市分院指导案件内部监督制约机制,加强对重大疑难复杂及争议较大案件的内部审查与审核把关,提升分院提出指导意见的规范性和权威性。

二是统一司法办案标准和法律适用。直辖市分院各业务部门与辖区检察院在组织研究争议案件法律适用以及办案标准等方面的作用发挥还不充分,更多依靠市检察院相关条线业务指导。对此,直辖市分院业务部门应当对辖区检察院业务实践难题定期收集汇总分析,在市检察院相关部门的指导下,加强与法院的会商研究,积极探索通过召开业务会议、发布典型案例与办案指引、组织法律适用专家论证、疑难案件联合研讨等方式,充分发挥类案指导作用,促进在辖区内统一司法认识、法律适用和办案标准。

三是探索建立二审案件、督办指导案件的反向审视机制。反向审视主要源于刑事申诉案件,指检察机关在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、不服法院生效裁判的刑事申诉案件、国家赔偿及赔偿监督案件中,针对原案存在的错误或瑕疵,剖析原因,提出整改意见建议,从源头上规范办案行为,促进司法公正的一项工作机制,其实质是通过对原案办案实体、程序进行复盘,促进司法办案更加规范。直辖市分院可探索建立二审案件、复核、督办指导案件反向审视机制,即通过二审、复核、督办指导程序等对辖区检察院原案办理中实体、程序存在的问题进行检视,进而规范辖区检察院履职。此外,反向审视机制可与业务工作分析会相结合,促进解决辖区检察院业务运行不规范、办案质量不高等问题。

(四)优化数字检察协同发展模式

一是强化大数据法律监督模型联建联用。按照“最高检统筹、省级检察院指导、基层检察院具体实施”的数字检察工作格局构造,直辖市分院重点负责辖区大数据法律监督模型应用的组织调度和工作统筹,采取上下级检察机关共建模式,即由辖区检察院负责模型创意,直辖市分院负责组织片区优势资源组建模型研发团队集中攻关,集中推广,同时整合辖区检察院同类大数据法律监督模型,拓宽应用场景,打造全领域、全流程、全要素的大模型矩阵。如,北京市检察院第一分院整合打造了医保诈骗、电商物流诈骗两个全链条大数据法律监督模型。

二是探索数据共享共研。数字检察实践中,数据共享不足造成的检察监督痛点、难点是推动数据检察工作的核心难题之一。与此同时,因数据具有可重用性,故某一模型调取的数据除了可以在该模型中使用外,仍具有在其他领域、其他模型中使用的可能性。因此,直辖市分院应加强数据资源统筹,根据市检察院授权对接市级执法司法机关获取全市数据,探索以各检察院掌握的不同数据充实模型数据源,建立数据资源池,精细化落实好数据目录与数据资源分级分类管理要求,做好数据管理与规划应用,为后续研发、建用大数据法律监督模型提供数据资源支撑。

三是加强人才联合培养。当前,市级以下检察机关尚未设立专门的数字检察部门,多以案件管理部门或技术部门牵头数字检察团队或专班等形式推进工作。为充分发挥直辖市分院及辖区检察院数字检察人才作用,应当在大数据法律监督模型研发、推广过程中以专班、调训、轮岗等形式凝聚辖区优秀数字检察业务骨干力量,组织开展辖区优秀大数据法律监督模型和优秀监督案事例评选,培养一批懂业务、会管理、信息化水平高、具备大数据思维的专业人才。

四是统筹数字检察技术支持手段。统筹好辖区检察院与高校、科研院所的数字检察共建项目,推广使用辖区检察院研发的数智技术以及支撑检察办案的人工智能技术,统筹使用算力资源,避免重复开发。

(五)搭建理论研究资源统筹平台

一是创新理论研究机制。在强化直辖市分院对下业务管理方面,应当加强分院与辖区检察院理论研究统筹管理,紧密结合年度重点工作和履职实际探索制定辖区检察理论研究计划,围绕检察管理机制、司法责任落实等与上下级检察机关联系紧密的主题展开研究,营造上下级检察院领导带头、中层领题、全员参与的理论研究氛围。建立理论研究激励机制,对共同参与调研的检察人员给予适当的物质激励和精神奖励。深化理论研究成果运用,加强人员交流互鉴,适时在本辖区探索应用研究成果,促进理论研究与检察实践双向奔赴。

二是健全案例培育和推广机制。司法案例指导制度是推进法律统一正确适用的重要抓手,案例分析研究工作既是业务指导的重要内容,也是推进检察理论研究的重要载体。当前,直辖市分院与辖区检察院合作撰写的案例多为二审案件、检察侦查等接续监督、融合履职过程中产生的案例,尚未形成从辖区检察院到直辖市分院持续跟踪、接续培育、联动发布案例的工作机制。因此,直辖市分院应当加强对辖区检察院案例培育、撰写等工作的统筹,建立典型案例参阅制度;各业务部门应当加强与辖区条线日常沟通,建立典型案例、种子案例培育台账;法律政策研究部门应当与业务部门建立案例会商工作机制,将相关案例纳入培育台账,积极编发选报上级单位,提升案例培育和推广工作质效。

作者:余飞,北京市人民检察院第一分院检察长、一级高级检察官;戚进松,北京市人民检察院第一分院第九检察部(法律政策研究室)主任、三级高级检察官;张润平,北京市人民检察院第一分院第九检察部(法律政策研究室)副主任、四级高级检察官;匡红宇,北京市人民检察院第一分院第九检察部(法律政策研究室)二级检察官助理。

本文系北京市人民检察院2024年度检察理论研究课题《检察业务管理现代化研究——以分院对辖区院检察业务管理为视角》(BJ2024A4)的阶段性研究成果。

限于篇幅,本文仅刊发前三部分,全文详见《人民检察》2024年第24期。