【三个管理】邢姑:一体抓实“三个管理”路径探析

2024年10月15日、16日,最高人民检察院先后召开检察委员会(扩大)会议和党组会议,决定取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核,不再执行检察业务评价指标体系,不再设置各类通报值等评价指标,不再对各地业务数据进行排名通报(以下简称“一取消三不再”),切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理(以下简称“三个管理”)上来。2024年12月《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》将“健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制”单列一条,提出完善业务研判、指导、评价体系,健全案件质量检查评查制度等举措。在“一取消三不再”的背景下,如何一体抓实“三个管理”,是当前各级检察机关面临的重要任务,考验各级检察机关的管理智慧。

一、正确认识“三个管理”之间的关系

检察业务管理是检察机关在履行法律监督职责过程中,通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方式对检察业务工作进行合理的安排,严格规范履职办案过程,对司法资源进行有效的整合优化,推动检察权公正、规范、高效、廉洁行使。检察业务管理的目标是高质效办好每一个案件,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。检察业务管理是一项系统工程,涉及理念、体系、机制和能力建设。案件管理是指检察机关通过计划、组织、领导、协调、控制等方式,协调检察人员的办案活动。案件管理的对象是案件从受理到办结的全过程。质量管理是检察机关为确保案件办理的质量和效率而建立的一系列管理和监督机制。质量管理既包括对案件办理质量的检查评查,也包括对检察业务管理主体(检察长、检察委员会、办案部门、案件管理部门)管理质量的评价。

综上,“三个管理”中,检察业务管理的外延比案件管理和质量管理的外延都要大,前者与后二者是包含与被包含的关系;案件管理的外延包括案件质量管理,但质量管理又不完全是案件质量管理,案件管理与质量管理是交叉关系。

在实际检察工作中,“三个管理”既有侧重,又有机联系。业务管理侧重于通过专题调研、案件数据统计,对检察业务、检察工作的规律、特点等进行分析,通过理念引领、政策引导、措施更新、考核评价、责任追究,牵引检察业务整体向前,推动“四大检察”全面协调充分发展。案件管理侧重于对具体案件的受理、办理进行全过程、全方位管理,包括办案组织设置、办案职权划分、办案监督管理等,以高质效管好每一个案件助推高质效办好每一个案件。质量管理侧重于案件质量检查评查,通过案件质量定期自查、逐级评查、重点抽查等,做实有权必有责、有责要担当、失责必追究,把司法责任制落实到每一个办案环节。

二、抓实案件信息录入,夯实“三个管理”的基础

全国检察业务应用系统中的案件信息和由案件信息产生的业务数据是检察机关据以开展“三个管理”的基础。因此,需要采取有效措施,抓实案件信息录入工作,夯实“三个管理”的基础。

第一,扎紧案件入口。首先,为避免案件脱离全国检察业务应用系统办理、审核、审批,导致系统中录入的案件不完整、有遗漏,应解决好案件、线索在各业务部门多头受理的问题。检察机关案件管理部门成立以来,外来案件的统一集中受理问题已在很大程度上得到解决,但仍有一些案件如减刑、假释、暂予监外执行审查案件由办案部门自行受理。对此,需要进一步明确检察机关外来、被动受理的案件线索除了案件管理部门和控告申诉检察部门外,其他业务部门均无权受理。其次,为避免经控告申诉检察部门受理转办案部门二次受理的案件,办案部门不及时受理以及人为干预分案,应将由办案部门二次受理的案件全部改为由案件管理部门统一受理,并由案件管理部门按照分案规则自动轮案,确保随机分案为主、指定分案为辅的案件承办机制落到实处。再次,为避免由办案部门依职权受理的案件线下办理,应严格管控法律文书线下使用院印,明确规定凡是办案部门需线下加盖院印的法律文书需经案件管理部门同意,否则不予用印。案件管理部门据此发现办案部门未将应在全国检察业务应用系统流转的案件信息录入系统而线下办理的,应立即监督纠正。

第二,统一外来文书入口。最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第156条规定,相关案件由案件管理部门统一受理;第159条规定,对公安机关送达的执行情况回执和法院送达的判决书、裁定书等法律文书,案件管理部门应当接收,即时登记。然而该条并未规定,来自公安机关和法院的刑事法律文书由案件管理部门统一接收,造成外来的刑事法律文书有案件管理部门接收的,也有办案部门接收的。最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》第150条规定,法院向检察机关送达的民事判决书、裁定书或者调解书等法律文书,由案件管理部门负责接收,并即时登记移送民事检察部门。该条规定较为明确。最高检《人民检察院行政诉讼监督规则》和《人民检察院公益诉讼办案规则》均未规定外来的法律文书由哪个部门接收。检察机关接收的外来业务文书,除来自法院和公安机关的以外,还有的来自监狱管理部门,以及检察建议、检察意见书的回复部门,等等。如果不能由案件管理部门集中统一受理,则可能导致外来的业务文书涉及的案件信息无法及时填录案卡,造成相关案卡漏填,影响业务统计数据的全面、真实、准确。此外,显示办案效果不佳的外来业务文书,如,刑事案件无罪裁判书,提出监督意见不被采纳的回复文书等,如果由办案部门、案件承办人自行填录案卡,则可能出现人为不填案卡或者人为跨月填案卡来避开生成报表数据的情况。对此,对进入检察机关的外来业务文书,应当明确由案件管理部门集中统一接收,在规定时间内扫描上传至全国检察业务应用系统并填录案卡后再移交办案部门。

第三,进一步压实案卡信息填录和监管责任。全国检察业务应用系统中的检察业务数据来源于案卡填录的各类案件信息。案卡信息填录的准确度决定了业务数据的准确度。清晰明确的案卡信息填录责任和监督管理责任是提升案卡信息填录准确度的重要基础。

一是压实案件管理部门作为检察业务数据主管部门的责任。一方面,应明确案件管理部门在受理案件、接收外来业务文书时填录相关案卡的职责。这部分案卡信息的录入质量不能归责于案件承办检察官及其司法辅助人员。另一方面,对于需要由案件承办检察官及其司法辅助人员填录的案卡信息,其信息录入质量不符合要求的,在依照有关规定追责时,案件管理部门也应承担相应责任。根据有关规定,各级检察机关案件管理部门对检察业务数据质量承担审核检查和监督职责。发生需要追责的重大数据质量问题时,案件管理部门相关工作人员也应承担相应的责任。

二是明确办案部门负责人对本部门产生的检察业务数据质量问题承担管理职责。办案部门产生的检察业务数据既是该部门办案工作的组成部分,也是该部门对办案工作实施管理的重要依据,办案部门负责人对本部门产生的业务数据质量承担管理责任是其作为部门负责人对部门办案工作实施管理的题中应有之义。对此,所在部门发生需要追责的重大数据质量问题时,也应同时追究办案部门负责人管理不到位的责任。

三、坚持目标导向与问题导向并举,优化“三个管理”模式方法

一体抓实“三个管理”要以高质效办好每一个案件为目标引领,善于发现检察业务管理中的问题,敢于正视问题,在发现问题和解决问题中推动检察工作高质量发展。

(一)关于业务管理

首先,建立健全问题发现机制。第一层级的问题发现主体是办案部门尤其是上级检察机关对口办案部门。办案部门对本部门、本条线的业务工作应建立常态、便利的问题收集制度;同时,对本部门、本条线的业务数据应建立定期分析研判和灵活的专题分析研判制度。第二层级的问题发现主体是案件管理部门。案件管理部门是检察业务管理的专门机构。案件管理部门侧重于结合流程监控、组织案件质量评查,超越业务条线从检察业务工作全局的角度,对检察业务工作的趋势、规律、特点等进行研究,对履职办案质量、效率、效果进行全面深入分析,形成办案质效综合分析研判报告和专题分析报告,服务好领导科学决策。第三层级的问题发现主体是院领导。其主要通过深入基层办案一线调研、接访、听取专题汇报等方式多渠道发现检察业务工作运行中存在的梗阻、短板弱项。这同样需要形成制度。如,可规定检察长、副检察长和检察委员会专职委员每人每年至少完成一项关于影响和制约检察工作高质效发展深层次问题的专题调研。

其次,建立健全问题研究解决和督办反馈机制。第一层级的问题解决主体是办案部门负责人。办案部门负责人是本部门、本条线检察业务管理的第一责任人。办案部门负责人对于在其职责权限范围内能解决的问题应及时研究处理,无法解决的要及时报告分管院领导、上级检察机关对口业务部门推动解决。第二层级的问题解决主体是案件管理部门负责人。案件管理部门位于检察业务管理体系的枢纽地位,其部门负责人是检察业务专门管理的第一责任人。故案件管理部门负责人对跨部门、跨业务条线的业务问题,应进行统筹,能牵头解决的应牵头解决,不能牵头解决的及时报告院领导推动解决。第三层级的问题解决主体是分管副检察长。分管副检察长在其职责权限范围内无法解决的问题应及时报告检察长。第四层级的问题解决主体是检察长。检察长是本院、本辖区检察业务管理第一责任人。检察长对在其职责权限范围内无法解决的业务管理问题,或提交检察委员会、院党组会审议研究,或请示报告上级检察机关或地方党委政法委。第五层级的问题解决主体是检察委员会和院党组。与此同时,应从管人的角度对各层级的问题解决主体进行制度管控,防止推诿扯皮,或议而不决没有下文,或一概推给某个内设机构。

(二)关于案件管理

案件管理侧重于对案件进行流程、实体等全方位管理,包括办案组织设置、办案职权划分、办案监督管理等。当前,在案件管理工作中,突出的问题主要有:

一是流程监控刚性不足。虽然最高检《人民检察院案件流程监控工作规定(试行)》第20条规定,案件流程监控情况应当纳入检察人员司法档案,作为检察人员业绩评价等方面的重要依据,但在实际工作中,有的地区或未建立检察人员司法档案,或建立后形同虚设,造成流程监控结果没有对承办检察官及其司法辅助人员形成约束力,使得案卡填录错漏、程序性瑕疵等一些浅表性问题不断重复出现,案件管理部门疲于应对。要解决这个问题,需要对现行的案件流程监控制度进行完善,对流程监控发现的问题进行分级分类,并建立配套的认定程序和管控手段。如,对经认定的流程监控结果存在办案程序瑕疵的,无论该案件是否经实体评查,至少应评定为瑕疵案件。

二是部分检察院的检察官联席会议难以发挥应有作用。最高检《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》规定,检察官联席会议讨论意见是独任检察官、检察官办案组办理案件的重要参考;检察官处理意见与检察官联席会议多数检察官意见不一致的,业务部门负责人应当将案件报检察长决定。据此,检察官联席会议发挥提供决策辅助和监督制约的作用,参加检察官联席会议的检察官,其专业化程度决定了检察官联席会议作用的发挥程度。目前,大部分基层检察院以及部分设区的市级检察院由于检察官配备的原因,很难召开由三名以上专门办理公益诉讼检察或者民事检察、行政检察案件的检察官参加的联席会议。为破解这部分检察院检察官联席会议检察官不够专业的问题,上级检察机关应着眼于检察官联席会议的专业化程度,进一步完善检察官联席会议制度,在辖区检察院分别组织召开跨院的关于公益诉讼检察业务、民事检察业务和行政检察业务的检察官联席会议。

三是部分检察院存在检察委员会审议议题过多或过于宽泛的问题。主要表现为未依照最高检《人民检察院检察委员会工作规则》第8条关于应当提交检察委员会讨论决定案件类型的规定,将不属于重大疑难复杂的案件,如拟不诉、附条件不诉的案件一律提交检察委员会审议,尤其是案件量大的基层检察院,检察委员会不堪重负,很大程度上影响检察委员会的决策质量、效率和权威。针对这一问题,上级检察机关对口业务部门应加强监督检查,适时督促纠正。

四是供检察人员查询、使用、学习、研究的案例库建设滞后。虽然最高检印发了《检察案例库建设和使用管理办法(试行)》,但目前检答网上的检察案例库未及时全面录入最高法、最高检发布的指导性案例和典型案例,难以做到案例智能推送。法院系统在案例库建设以及案例库的智能检索方面做了大量卓有成效的工作,建议检察机关积极引进,并在法院案例库的基础上加入检察机关自己的案例,嵌入全国检察业务应用系统,实现类案强制检索。

(三)关于质量管理

质量管理侧重于抓案件质量的检查评查。目前,检察机关尚未全面建立案件质量检查制度。案件质量检查工作主要由办案部门开展,对于在案件质量检查中发现的不影响案件既有处理结论的质量问题,要举一反三,采取措施防止类似问题再次发生,反之,应及时按照法定程序纠正。对于上述经检查发现的案件质量问题,由原案承办检察官自行发现的,应对该承办检察官免责,由办案部门其他检察官发现的,建立确认程序,并将经确认的案件质量问题纳入承办检察官的司法档案。为避免办案部门内部因案件质量检查的结果运用引发矛盾,不建议将案件质量检查发现的质量问题案件移送评查。检察机关现行的案件质量评查制度主要存在以下问题:一是纳入评查的案件范围过大,与现有的评查力量不匹配;二是主要由案件管理部门的检察官担任评查员,专业性、权威性不足;三是评查案件未作为案件类别纳入全国检察业务应用系统统一管理,与全国检察业务应用系统全员、全面、全程应用的要求不相符。

针对上述问题,可从以下方面进行改进:

第一,关于评查案件范围。理想的状态是每一个办结的案件都经过评查,但按照现有的评查力量配备情况,即便借助外部社会力量、智能评查辅助等均没有实现这一理想状态的现实可能。在这一情形下,评查需要抓住明显可能损害法律权威、影响检察机关公信力的重点案件,即最高检《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》第13条规定的应当重点评查的案件。至于哪类案件需要列为逐案评查的重点案件,需要结合办案实际确定。

第二,案件评查结果要做好与流程监控发现的程序性问题以及控告申诉信访类、赔偿类案件办理结果的衔接。流程监控与办理控告申诉信访类、赔偿类案件都是对检察机关在办或者已办案件的监督,故流程监控发现的程序性问题经确认程序得到确认的,若该案不对实体问题进行评查的,由案件管理部门拟定瑕疵案件或者不合格案件,定期报请检察委员会讨论决定,若该案因实体问题纳入评查的,对流程监控发现的问题直接认定;检察机关控告申诉检察部门办理的信访类审查案件、赔偿类案件以及转对口业务部门复查、办理的案件,发现原案存在案件质量问题的,应一并提出能否评定为瑕疵案件、不合格案件的意见,由承办部门直接提交检察委员会讨论决定。

第三,对于需要评查的重点案件由上一级检察机关对口部门进行评查,纳入全国检察业务应用系统实行案件化办理管理。当前,民事检察、行政检察总体上还比较薄弱,民事检察主要存在“不专”“不会”等问题,还大有提升空间;行政检察主要存在“不敢”“不力”等问题,有待实现有力监督、有效监督。在此情况下,给案件管理部门配备一定数量的资深检察官担任案件质量评查员,显然不现实也不合适。为解决案件管理部门评查员对案件开展评查专业性、权威性不足的问题,对于评查的重点案件,应由上一级检察机关对口部门进行评查,评查结果的等次认定由上一级检察机关检察委员会决定。同时,应在全国检察业务应用系统的各业务条线中增加“评查案件”这一案件类别及相应的流程、文书和报表。应当重点评查的案件办结后,系统应自动识别,提示承办检察官和案件管理部门,督促承办检察官将全部案件材料扫描上传并报送上一级检察机关进行评查,上一级检察机关案件管理部门受理后按照随机分案为主、指定分案为辅的原则进行分案。评查案件办结并经案件管理部门审核后,由办案部门提交检察委员会审议。

第四,对于省级检察院办理的需重点评查的案件,由最高检案件管理办公室组织跨省评查,由外省检察机关对口部门的检察官在全国检察业务应用系统中作为评查案件办理并报该省检察院检察委员会审议。

第五,最高检本级需要重点评查的案件,由最高检案件管理办公室从条线资深检察官组成的评查人才库中随机抽取三位评查员,组成评查检察官办案组,通过全国检察业务应用系统指定分案,案件办结后,由最高检案件管理办公室负责审核并报本院检察委员会审议,决定评查结果等次。

第六,对于评定为瑕疵案件、不合格的案件,案件管理部门应在规定的期限内通过全国检察业务应用系统推送给检务督察部门,检务督察部门按照最高检《人民检察院司法责任追究条例》及相关规定在系统中启动调查、责任认定和追责,全程留痕。

作者:邢姑,海南省人民检察院行政检察部主任。

限于篇幅,本文仅刊发前三部分,全文详见《人民检察》2024年第24期。