【民事支持起诉】蓝向东:依法保障特定群体合法权益 规范开展民事支持起诉工作

编者按:最高人民检察院检察长应勇强调,规范开展支持起诉,帮助特定群体依法有效行使诉权。如何进一步明确检察机关在民事支持起诉中的职能定位、程序规则、支持形式等,亟须深入研究。为此,本刊特组织“民事支持起诉理论与实务研究专题”,邀请专家学者进行深入探讨,敬请关注。

习近平总书记指出,“要加强民事检察工作,加强对司法活动的监督,畅通司法救济渠道,保护公民、法人和其他组织合法权益”。民事支持起诉是民事检察着力保护公民合法权益的重要工作。检察机关支持诉讼能力弱的民事主体向法院提起民事诉讼,让特定群体依法享有诉权、有效行使诉权,保障了实质意义上的诉权平等。习近平总书记的重要指示为新时代新征程检察机关高质效办好每一个民事支持起诉案件,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义指明了方向、提供了根本遵循。学习贯彻党的二十届三中全会精神,深入落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》关于“健全法律面前人人平等保障机制,弘扬社会主义法治精神,维护社会公平正义”的要求,必须高度重视民事支持起诉工作。

一、检察机关开展民事支持起诉工作的总体情况

自民事诉讼法将支持起诉确立为基本原则以来,因具体规范的缺失,支持起诉多年来未能发挥应有作用。2017年,民事诉讼法修订时在分则部分增加公益诉讼支持起诉的内容,使支持起诉在民事诉讼法体系上形成了从原则到制度的新发展。之后,未成年人保护法、军人地位和权益保障法、海洋环境保护法相继对检察机关支持起诉作出明确规定。同期,检察机关支持起诉的司法实践亦取得重大发展,办案数量逐年增长,办案质效不断提升,为确保当事人诉权实质平等、维护公平正义、厚植党的执政根基提供了有力保障。

(一)高度重视民事支持起诉工作的顶层设计

2000年,最高人民检察院在《关于强化检察职能 保护国有资产的通知》中提出,检察机关要依法支持起诉。2006年,最高检《关于检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》进一步明确,要积极探索对侵害农民工等弱势群体案件支持起诉。2012年,最高检在向全国人大常委会作《关于民事行政检察工作情况的报告》中提出,探索开展支持起诉工作,加强对妇女儿童、农民工、下岗失业人员、残疾人等合法权益的司法保护。进入新时代,在习近平总书记坚持以人民为中心的发展思想指引下,民事支持起诉工作得到快速发展。2019年,民政部、最高法、最高检等联合出台《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》,明确规定“人民检察院应当对涉及儿童权益的民事诉讼活动进行监督,必要时可以支持起诉维护合法权益”。2021年12月,最高检以支持起诉为主题发布第三十一批指导性案例,指导各地办案工作。2024年3月,最高检工作报告强调,要依法保护特定群体合法权益,保障公民依法享有诉权、有效行使诉权。

(二)依法办案,保障特定群体依法享有诉权、有效行使诉权

党的十八大以来,全国检察机关办理的民事支持起诉案件数量逐年增加。民事支持起诉已经成为检察机关特别是基层检察机关民事检察部门的重要工作之一。从实践来看,各地检察机关支持起诉工作呈现以下特点:一是从支持起诉的对象看,农民工群体占比最高。2021年,检察机关共支持农民工起诉28920件,约占总数的66%;2022年,检察机关共支持农民工起诉41966件,约占总数的63.4%;2023年,检察机关共支持农民工起诉50847件,约占总数的65.8%。二是从涉案行业领域看,建筑行业占比最高。建筑行业用工需求大,准入门槛低,是吸纳农民工就业的重点行业。由于人员流动性大,劳动合同签订率低以及存在层层转包、违法分包等不规范现象,拖欠农民工劳动报酬案件多发。建筑行业的支持起诉案件在支持农民工起诉案件中占比超过70%。三是从办案层级看,受案件类型和标的额影响,民事支持起诉案件集中在基层,占99%以上。四是从支持起诉意见采纳率看,检察机关提出支持起诉意见后,法院的采纳率较高。2021年、2022年、2023年,检察机关民事支持起诉意见的采纳率均超过80%。

(三)践行以人民为中心的发展思想,切实维护特定群体合法权益

全国检察机关全面贯彻习近平法治思想,认真践行以人民为中心的发展思想,依法履行支持起诉职能,坚持“高质效办好每一个案件”。一是突出支持起诉工作重点。劳动者权益保护特别是农民工权益保障一直是检察机关支持起诉的工作重点。各地检察机关持续参与根治拖欠农民工工资工作,充分发挥支持起诉职能作用,助力农民工起诉维权,切实保障农民工合法权益。二是依法行使调查核实权。对因无法独立、充分地收集证据导致可能丧失司法救济机会的当事人,检察机关通过行使调查核实权,积极帮助和引导当事人固定证据,保障其依法行使诉权。如,四川省江油市检察院在办理叶某某等12人追索劳动报酬纠纷案中,因当事人缺乏书面证据,检察机关将曾某自认尚欠叶某某等12人工资的口头陈述,以笔录形式进行证据固定,为叶某某等人起诉维权提供证据支持;重庆市綦江区检察院在办理罗某某等25人追索劳动报酬系列案中,针对债务人在出具结账说明时故意写错身份证号码,导致无法起诉立案的情况,查清被告身份信息和案涉建筑单位工商登记情况,帮助当事人依法提起诉讼。三是践行新时代“枫桥经验”,促进社会和谐稳定。各地检察机关在开展民事支持起诉工作中,坚持和发展新时代“枫桥经验”,找准纠纷症结,加强与公安机关、人力资源和社会保障部门、基层群众性自治组织等的沟通协调,做实做深矛盾化解工作,促使当事人达成和解协议。如,浙江省温州市龙湾区检察院在联合人力资源和社会保障部门开展的农民工讨薪专项监督活动中,发现某农业公司拖欠孙某宽等78名农民工工资线索,经与当地人力资源和社会保障部门、财政部门等的沟通协调,启用应急周转金50万元垫付部分工资,检察机关支持孙某宽等78名农民工起诉后,又联合法院引导双方当事人达成调解协议,取得了良好效果。

(四)以机制建设为主线,为完善支持起诉制度提供实践样本

各地检察机关在最高检的指导下,结合本地实际制定民事支持起诉规范性文件,助推民事支持起诉工作规范化开展。截至目前,已有11个省级检察院出台民事支持起诉规范性文件。一是明确支持起诉的对象。如,安徽省检察院出台《关于高质效开展民事支持起诉工作的意见》,明确支持起诉对象包括农民工、未成年人、老年人、残疾人、受家暴妇女等诉讼能力弱的民事主体以及军人、军人家属等依照法律、行政法规规定可以支持起诉的其他民事主体。二是明确检察机关调查核实权。如,上海市检察院出台《民事支持起诉工作指引》,明确对于起诉所需要的证据材料,原则上由申请人自行收集,或由检察机关通过法律释明引导申请人收集;对于申请人确有客观原因不能自行收集的,检察机关可以依法协助收集。三是明确检察机关以不出席法庭为原则。如,《天津市检察机关办理民事支持起诉案件的指导意见(试行)》《黑龙江省民事检察部门支持起诉工作指引(试行)》均规定,支持起诉案件检察机关一般不派员出席法庭,特殊情况下经与法院协商,可以派员出席法庭。四是凝聚多部门合力。如,浙江省检察院联合省民政厅、省司法厅等6部门联合出台《关于建立民事支持起诉协作机制的意见》,就线索移送、信息共享、协作配合、同堂培训等方面内容达成协议,共同推进民事支持起诉工作。四川、上海等12省市检察机关会签《检察机关加强民事支持起诉跨区域协作框架协议》,搭建对特定群体合法权益保护跨区域平台,有力维护特定群体合法权益。

(五)推进社会综合治理工作

各地检察机关针对民事支持起诉办案过程中发现的普遍性、倾向性问题,通过制发检察建议等形式督促有关部门履行职责,共同推进社会治理,为国家治理体系和治理能力现代化贡献检察力量。如,江西省检察院在深入调查研究的基础上,对办案中发现的落实国务院《保障农民工工资支付条例》方面存在的共性问题和监管漏洞,向省人力资源和社会保障厅制发检察建议,该建议入选2023年度全国检察机关优秀社会治理检察建议;江苏省南京市六合区检察院在办理一件工伤保险待遇纠纷支持起诉案中,发现辖区部分民营企业未依法办理职工社会保险登记、未按时足额缴纳社会保险费,向当地人力资源和社会保障部门发出检察建议,有效督促企业规范经营。

二、深入理解检察机关开展民事支持起诉工作的重要意义

学习贯彻党的二十届三中全会精神,深入推进民事支持起诉工作,关键是要深入理解、深刻领悟检察机关开展民事支持起诉工作的重要意义,以政治智慧指导下的法治智慧、检察智慧,加大工作力度,保障特定群体合法权益。

(一)从政治责任上看

党的二十大报告指出,要坚持以人民为中心的发展思想;维护人民根本利益,增进民生福祉,不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民;加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步强调,要健全法律面前人人平等保障机制,弘扬社会主义法治精神,维护社会公平正义。检察机关通过民事支持起诉帮助特定群体实现诉权平等,是检察机关践行以人民为中心的发展思想、增进民生福祉、解决人民群众急难愁盼问题的实际举措,是检察机关坚持从政治上着眼、从法治上着力的有机统一,是检察机关坚持为大局服务、为人民司法、为法治担当的重要抓手,是检察机关的政治责任。

(二)从法理基础上看

诉权作为当事人寻求司法正义的基本权利,对维护当事人合法权益有着十分重要的意义。如果依法享有的诉权不能有效行使,当事人因为不敢或不能而无法启动法律救济程序,那么诉权所具有的功能便无法实现。“以1991年民事诉讼法为标志,当事人主义诉讼模式在我国已基本确立。当事人主义诉讼模式要求当事人双方对自己的诉讼权利义务具有平等的处分机会,一旦当事人在处分权的认知、选择和操作上存在明显失衡,诉讼权利平等在个案中可能成为一纸空谈。”检察机关是国家的法律监督机关,负有保障法律得到全面遵守和正确实施的职责和使命。支持特定群体起诉作为一种法律监督手段,主要通过克服弱势直接抗衡强势的不对称制约,保障弱势一方依法享有诉权、有效行使诉权,实现诉讼权利平等,这是检察机关法律监督的应有之义。

(三)从检察实践上看

由检察机关开展民事支持起诉工作具有专业上和手段上的优势。近年来,检察机关民事支持起诉案件量持续增长,通过民事支持起诉来实现诉权行使的平等,已经成为社会性需求。检察机关依法行使民事支持起诉职能,帮助农民工、未成年人、老年人、残疾人、受家暴妇女等特定群体维护自身合法权益,保障当事人诉权实质平等,有效填补了大量矛盾纠纷因诉权行使障碍而无法通过诉讼来获得实质正义的司法治理空白地带,对于促进社会公平正义,构建和谐社会作出了重大贡献。此外,针对民事支持起诉办案中发现的问题,通过向有关部门发出指向明确、释法析理透彻、对策建议精准的社会治理检察建议,有利于化解社会矛盾、提升社会治理现代化水平,是检察机关立足新时代人民群众对检察工作提出的更高要求,以优良司法产品参与社会综合治理的具体表现。

作者:蓝向东,最高人民检察院民事检察厅厅长、一级高级检察官。

限于篇幅,本文仅刊发前两部分,全文详见《人民检察》2025年第4期。