【民事支持起诉】单平基:民事检察支持起诉的法理基础及其定位

支持起诉旨在补强权利受损害的单位和个人的诉讼能力,实现诉权实质平等,是民事检察的重要职能,其对不便起诉、无力起诉以及不敢起诉的特定群体的利益保护意义重大。但是,支持起诉的正当性仍存质疑之声,对其具体定位亦需明确,实有认真探讨之必要。在民事检察支持起诉中,应避免出现对该项制度理解及其定位的误区,通过高质效履职推动民事检察支持起诉工作高质量发展。

一、问题的提出

为推动支持起诉工作高质效开展,需对其法理基础及法律定位进行探讨。从法解释看,民事诉讼法第15条对支持起诉进行了确认,一些规范性文件亦对其进行了规范。但这些规定较为概括和模糊,未能形成统一的规范体系,缺乏明确、操作性强的适用规则。关于民事检察支持起诉,还存在以下问题需要探讨:

第一,民事检察支持起诉的正当性需从法理层面证成。自支持起诉制度确立以来,其曾一度面临存废之争。有学者对其正当性提出质疑,认为其有违意思自治,检察机关支持起诉无法理依据。有学者认为,应废除支持起诉制度。这意味着民事检察支持起诉的法理正当性需予以证成。

第二,民事检察支持起诉的定位亟须明确。从法解释看,除民事诉讼法第15条关于支持起诉的抽象、概括规定外,立法没有与之相应的具体制度和实施细则。最高人民检察院民事检察厅于2022年印发的《民事检察部门支持起诉工作指引》以规范性文件的形式为支持起诉提供了遵循。然而,囿于内部指导文件的位阶层次,须进一步提升其层级性。地方检察机关出台的支持起诉规定,对具体工作开展固然有重要意义,但不具普遍适用性,容易造成理解上的偏差。

第三,民事检察支持起诉的适用对象、启动标准、具体方式等需要明确。一是支持起诉的对象尚不明确。依据民事诉讼法第15条,支持起诉的对象限于权益遭受损害的单位或者个人。但立法未进一步释明究竟何种类型或范围的主体可以成为支持起诉的对象。有学者认为,检察机关可不受限制地对所有民事诉讼开展支持起诉。该观点值得商榷。这意味着正确判断当事人是否属于被支持起诉的对象尤为重要。二是现行法律规范未规定支持起诉的启动条件,明确启动标准确有必要。三是支持起诉的方式缺乏更为细致的规范,不利于支持起诉制度的适用。

二、民事检察支持起诉的正当性证成

民事检察支持起诉具有充足的法理依据和正当性基础。支持起诉可补强弱势一方的诉讼能力,改变其在诉讼中的劣势地位,具有法理正当性。

(一)支持起诉有助于实现诉权实质平等

司法正义的前提是当事人拥有平等的起诉机会。然而,一些在文化、经济水平或身体健康等方面明显弱于另一方的特定群体,常常面临起诉难的局面,无法在提起诉讼这一程序性事项上实现平等。检察机关可以通过提交支持起诉意见书等方式帮助特定群体补强诉讼能力,实现司法公正。这是检察机关践行以人民为中心的发展思想应有之义,也是检察机关参与社会治理的体现。实践中,易受损害的不仅包括特定群体的个人权益,还包括国家利益和社会公共利益。同时,支持起诉往往反映特定群体在相应行业普遍面临的问题,如,进城务工人员讨薪、受家暴妇女维权等。这类纠纷的解决不仅关系特定群体的权益,也反映着社会治理水平。此时,检察机关支持起诉不仅能帮助特定群体拥有实质上平等的诉权,也能以检察监督的方式防范和化解相关行业存在的监管漏洞,提升社会治理水平。

如果说对法院生效裁判、调解书的监督等,侧重于从民事实体权益上实现法律统一正确实施,那么支持起诉则更侧重于从民事程序角度,畅通特定群体的司法救济渠道,提升法律监督质效。随着法律监督职能内涵和外延的变化,需以司法权与监督权的交互融合为基本属性,促进检察权有效行使。其中,支持起诉便是很好的职能体现。

(二)诉权平等原则要求检察机关成为支持起诉的主体

诉权是一种救济权。一般认为,相对于具体物质或精神利益的实体性权利,诉权是实现权利救济的一种手段、方法或途径,是程序性权利。行使诉权是当事人进入司法程序的先决条件。无论是起诉权,还是答辩权、举证质证权、申请回避权等其他程序性权益,均关系当事人的实体救济能否实现,以及争议能否实质性化解。这要求双方当事人平等享有诉权。但是,若当事人属于特定群体,则易出现诉权失衡的局面。支持起诉的要义在于通过支持权益受损害的特定群体起诉,保证当事人平等地享有诉权。检察机关作为法律监督机关,可对民事诉讼的实体及程序开展监督,保障特定群体实现诉权实质平等,有助于法律的统一正确实施。因而,支持起诉并未脱离检察监督范畴。当诉权严重失衡时,检察机关拥有的丰富司法资源及专业人才队伍,相较于其他支持起诉主体更具优势。支持起诉作为起诉权的补强措施,有助于保护特定群体的司法程序性权利,回应民众急难愁盼问题,实现“高质效办好每一个案件”的履职价值要求。

(三)民事检察支持起诉与守护民生具有高度契合性

民事检察支持起诉与守护民生具有高度契合性。检察机关处理的每一个民商事法律监督案件的质量,都关系人民群众的切身权益,影响检察机关守护民生的工作成效。民事检察贴近民众,直接服务民生,其在保护民生中具有独特价值。民事检察应在特定群体的合法权益保障上展现新作为,聚焦重点领域和特定群体,坚持以人民为中心,力求平等维护每一方当事人的合法权益。

民事支持起诉制度具有化解特定群体诉讼能力不足困境的价值。特定群体往往面临着诉讼能力不足、诉讼资源匮乏等困境,“有理”却“打不了官司”“打不起官司”的现象仍较为普遍。民事检察支持起诉可以强化对特定群体的司法保护力度,为更多有起诉维权意愿但诉讼能力较弱的群体提供帮助,依法保障其享有实质意义上的平等诉权。可以说,民事检察支持起诉工作与守护民生具有高度契合性。

三、民事检察支持起诉的定位

在支持起诉中,支持的对象应限定为特定主体,检察机关扮演支持者而非诉讼当事人的角色,且应遵循当事人处分原则和客观必要原则。

(一)支持起诉的对象应限定为特定群体

对支持起诉的对象应采取严格限定的立场。为避免检察机关过多介入私权领域,需严守支持起诉的程序性定位,明确支持起诉的受案范围。不应将支持起诉理解为以公权力干预民事诉讼,更非以公权力介入私益纠纷,需要从源头上严格把控所能支持的对象范围。现有的理论研究及检察实践认为,支持起诉的对象应严格限制为特定群体,若扩大至所有民事诉讼,就会将处于非诉讼弱势地位一方也囊括其中。若非弱势当事人在自身拥有的诉讼能力基础之上得到检察机关帮助,将会使真正需要补强诉讼能力的特定群体处于更为弱势的地位,加剧诉权失衡局面,违背支持起诉的制度初衷。

判断当事人是否处于诉讼弱势地位,是确定支持起诉对象的核心。实践中,对诉讼弱势地位的判断主要从两方面展开:一是自身因素,也可称之为生理因素,即因自身身体状况或年龄大小导致提起诉讼确有困难,较为典型的有残疾人、老年人、未成年人。二是外部因素,又可称为社会因素,因其涵盖内容较多,法律暂无统一判断标准。诉讼当事人可能因劳动报酬、就业竞争、家庭环境、受教育水平等处于诉讼弱势地位,进而成为被支持起诉的对象。同时,外部因素对诉讼当事人的影响不一定是单一的、静态的,有可能是多重的、动态的,可通过动态识别来综合判断。但需注意,对诉讼弱势群体的判断应采取严格限定原则,不应盲目扩大。

(二)检察机关支持起诉应坚持支持者定位

支持起诉并非代替当事人诉讼。检察机关开展支持起诉应坚持支持者的定位,作为诉讼当事人的支持者、辅助者补强其诉讼能力。对检察机关的介入方式及程度是否适当的判断,应基于能否补强申请人的诉讼能力,达到双方平等参与诉讼的效果。然而,关于采取何种介入方式以及介入程度如何,法律并未作出明确规定。如果介入不当,有可能出现新的诉权失衡局面。因此,检察机关支持起诉的介入程度限于弱势一方起诉时不会处于弱势地位,诉讼当事人及法官亦不会因为检察机关支持起诉而改变原有地位,原有的民事诉讼程序仍可正常进行。

支持起诉是一种适度介入,要求检察机关在支持起诉中遵守民事诉讼的基本理念,避免陷入全面支持的状态。具体而言,适度介入原则至少可体现为对介入阶段和支持方式两个方面的限制。从介入阶段看,应当为民事诉讼的诉前程序。检察机关不是当事人,亦非法律援助组织,其介入不可太深,避免因介入而导致当事人地位不均衡。从支持方式看,对申请支持起诉的案件,检察机关应按一定的标准和原则进行审查,在审查过程中可采取必要的调查措施。一方面,检察机关的定位是支持起诉,而非代替当事人诉讼,最终效果为程序上的支持,而非对当事人在案件实体上的“加持”。另一方面,在审查后,应制作《支持起诉意见书》或《不支持起诉决定书》。为增强履职效能,检察机关往往需采取与当事人谈话、调查取证等措施深入了解案情。在这一过程中,应避免支持起诉审查的“审判化”,应定位为程序性支持。这需要办案人员按照检察监督办案的流程进行审查,遵循检察监督的程序规则。

(三)民事检察支持起诉应遵循当事人处分原则

支持起诉旨在补强特定群体的诉讼能力。因此,首先应遵循当事人处分原则。检察机关开展支持起诉必须依附于当事人的诉权,由当事人控制诉讼程序是否启动,检察机关只能在尊重当事人意愿的前提下辅助当事人提起诉讼,不得强制干预当事人的诉权行使。按照当事人处分原则,支持起诉案件的主导者应为当事人。一方面,应当确定当事人有寻求支持起诉的主观意愿。检察机关在此过程中应起到帮助当事人起诉的作用,而非代替当事人行使诉讼权利。另一方面,应审慎审查当事人是否具有被支持起诉的客观需要,并做好释法说理工作。

此外,支持起诉不同于社会干预主义,后者具有较为浓厚的职权主义倾向。实际上,支持起诉与此不同。社会干预原则多强调依职权干预民事诉讼,突破了当事人不告不理原则,与当事人处分原则存在冲突。鉴于此,我国规定的支持起诉不是依职权启动诉讼,而是按照当事人处分原则,在尊重当事人意愿的情形下开展,是符合中国法治实践的本土化制度。

(四)民事检察支持起诉应遵循客观必要原则

检察机关在支持起诉过程中应避免过度介入民事纠纷,以免造成诉讼结构失衡的局面。

一是坚持有限介入,支持起诉不能影响法院的实质审理。在诉讼中,审判权的行使应不受原被告或其他因素影响。在支持起诉中,检察机关不应在实体上介入诉讼过程,否则会动摇法院独立审判原则。面对特定群体因提起诉讼困难而拥有不完整诉权的局面,检察机关应有所作为。依文义看,支持起诉不是代替起诉,而是帮助、辅助特定群体提起诉讼,即通过一定的方式辅助特定群体补足诉讼能力并达到维权所必需的最低能力即可。此时,检察机关支持起诉程序结束,当事人处分权将继续发挥作用,转而由特定群体即当事人正常开展民事诉讼,按照自身意愿自由支配或处分其权利。检察机关拥有法律监督职能以及丰富的司法资源,更应在支持特定群体拥有基本的提起诉讼能力之后,退出“舞台”,以防止实质上代替当事人进行民事诉讼。如果检察机关在补足当事人诉讼能力后继续支持当事人,不仅可能会违反当事人意愿,还会影响法院独立审判权的行使,破坏原被告及法院三方的相互关系,影响民事诉讼的正常开展。

二是支持起诉要求检察机关在程序而非实体上支持起诉。检察机关应通过提供法律咨询服务、帮助调查取证等方式辅助当事人准备起诉材料,以及提交支持起诉意见书等程序性事项补足当事人诉讼能力,而非成为诉讼当事人,更不应代替其行使诉权。

本文系2024年度最高人民检察院检察理论研究课题《民事检察调查核实有关问题实证研究》(GJ2024C20)的阶段性研究成果。作者:单平基,东南大学法学院副院长、教授,最高人民检察院民事检察研究基地主任,法学博士。

限于篇幅,本文仅刊发前三部分,全文详见《人民检察》2025年第4期。