【民事支持起诉】胡思博:检察机关民事支持起诉程序的完善

民事诉讼法第15条规定,机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉。该条作为民事诉讼法的基本原则,既未区分民事私益诉讼与民事公益诉讼,也未突出和强调检察机关的主体特殊性,更无相关的具体法律规则加以配套。为此,对民事私益诉讼中检察机关支持起诉进行程序设计有着必要性。

一、检察机关支持起诉的功能定位

(一)检察机关起诉支持权的效力属性

检察机关的起诉支持权虽然依托并影响民事诉讼,但不属于狭义的民事检察监督权,而属于社会治理监督权的范畴。“支持起诉不属于传统的诉讼监督范畴,但未超出检察机关作为法律监督机关的内涵。民事检察职能可分为两个部分,一部分是对民事诉讼活动的监督职能,另一部分是基于公共利益代表人定位的司法救济职能。”而检察机关支持民事私益诉讼的功能在于:一是以直接增强一方当事人参加诉讼基本力量的方式弥补其固有的诉讼能力不足,以及当事人主义诉讼模式的缺陷,进而平衡双方当事人的诉讼能力,保障当事人诉权和维护正常诉讼构造,实现民事诉讼中的平等;二是进一步保护国家利益、社会公共利益和个人合法利益,间接促进民事纠纷及时有效解决。

检察机关支持起诉的对象为诉讼能力欠缺的当事人,欠缺的原因既包括生理因素,也包括社会因素;欠缺的形态既包括局部欠缺,也包括整体欠缺。“社会因素属于相对、动态的概念,在某一民事纠纷中属于明显弱势的人,在另一民事纠纷中可能处于均势甚至强势地位。应当根据具体案情,对当事人在诉讼能力上是否属于明显弱势进行‘动态识别’,并非一概作出支持起诉决定。”司法实践中,得到检察机关诉讼支持的当事人通常为社会生活中的特定群体,包括离婚、扶养、继承案件中的老人、妇女、未成年人,讨薪案件中的农民工、下岗工人,以及残疾人、流浪人员等。笔者认为,在检察机关支持起诉工作尚属初步开展的当下,上述对象优先、集中获得检察机关的诉讼支持是正确且必然的。上述人员具有典型性和代表性,能对检察机关支持起诉制度的宣传和推广起到积极作用,为类案处理树立典范。从检察机关支持起诉工作的长远发展来看,将来获支持的对象必将进一步扩展。值得注意的是,检察机关对支持对象的确定应摒弃对性别、身份、财产、职业、年龄、身体健康状况等外在特征的单一审视,而应从民事诉讼实际行为能力的视角加以综合判断。

对于检察机关在民事支持起诉中的诉讼身份和诉讼地位,笔者认为,鉴于民事检察监督制度的中国本土原创性,支持起诉的检察机关应在我国的民事诉讼中被赋予专门的诉讼支持人地位,享有特殊的诉讼权利,实现与整个民事诉讼“等腰三角形”构造的整体协调与有机融合。

(二)检察机关起诉支持权与诉讼监督权的关系

作为国家法律监督机关,检察机关通过行使检察监督权依法保障国家、集体和个人民事权益。从狭义上看,民事检察监督权仅指对法院已作出的生效判决书、裁定书、调解书、正在进行的审判行为和执行活动进行纠错和改正,其与支持起诉权并列,二者分属不同的检察权分支。“笼统地强调检察机关在支持起诉中处于法律监督者的地位、是在行使国家赋予的法律监督权,既不妥当,也无助于对具体问题的深入分析和正确认识。”从广义上看,民事检察监督权包含支持起诉权。

就检察机关起诉支持权和诉讼监督权的关系而言,二者的根本目标一致但又存在各自的职能分工,加之彼此在运行中存在一定的牵连,为此应对监督中的支持和支持中的监督进行区分。首先,对于检察机关正在开展监督的案件,无论是检察机关正在审查当事人的监督申请、受理监督申请后准备抗诉或制发检察建议,还是法院接受检察监督后正在开展再审或其他纠错工作,此时当事人均不宜以申请检察监督或参与再审的能力不足而向检察机关另行单独申请支持。当然,此时检察机关应考虑到当事人的实际情况,在监督工作中保持中立的同时适度平衡双方当事人的诉讼能力。其次,民事诉讼监督权和民事起诉支持权不可随意混合使用,法院对诉讼支持权不予认定的正确与否不应属于民事检察监督的对象范畴。在诉讼过程中,当法院对相关诉讼事宜的最终认定与检察机关的先行判断不符,进而对支持起诉的措施部分采纳、有限采纳或不予采纳时,检察机关不得动用监督权加以抗衡。

(三)检察机关支持私益诉讼与支持民事公益诉讼的区别

检察机关支持私益诉讼与支持民事公益诉讼在制度属性、程序方式等方面截然不同,这是由两种诉讼的功能差异与检察机关的职能定位所决定的。最高人民检察院《人民检察院公益诉讼办案规则》第101条规定,检察机关可以采取提供法律咨询、向法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等方式支持起诉。从支持方式上看,尽管检察机关在两种诉讼中的支持起诉方式有所近似,但支持对象的差异决定了支持措施存在本质区别。在民事私益诉讼中,检察机关本身并不是案件的当事人,不具备当事人的诉讼地位、不享有当事人的基本权利。在民事公益诉讼中,检察机关本身就是诉讼的提起者之一,且处于多类起诉者中的补位地位,为此检察机关在民事公益诉讼中的诉讼支持权是起诉权的组成部分,其支持的对象是排在其顺位之前的其他诉讼提起者,支持起诉是直接起诉的前置程序。此处的支持起诉是兜底起诉者对上位起诉者的支持,是起诉者之间的单向、反向帮扶活动。当然,在检察机关支持其他社会组织进行诉讼后,若发现支持的力度因客观原因达不到诉讼所需时,能否再直接起诉,形成社会组织与检察机关的共同诉讼,值得进一步探讨。综上,检察机关在对两类诉讼分别开展支持起诉工作时,应注意其中的差别,切实把握各自的支持重心和侧重点。

二、检察机关支持起诉的力度与限度

检察机关支持起诉时不仅不能破坏民事诉讼的“等腰三角形”结构,而且还应助推该结构向完全“等腰化”修正。既不缺位、又不越位,是对检察机关支持起诉的正反两方面要求。

(一)检察机关支持起诉的谦抑性

鉴于民事纠纷和民事诉讼的特点,检察机关对民事纠纷的诉讼支持应遵循私权自治、不告不理、客观中立等基本诉讼原理。“无论择取什么样的支持手段来提升原告的诉讼力量,其目的均在于使之与相对方处在诉讼的平衡状态,而不能冲击‘等腰三角形’的民事程序构造。”

就谦抑性而言,检察机关支持起诉应实行有限支持和补充支持,适度弥补被支持主体的诉讼短板。一是禁止提前性支持,检察机关开展诉讼支持的前提是民事纠纷已发生。对于正在进行的虽可能或极可能产生纠纷的民事活动,检察机关不得以风险防范为由提前介入。二是禁止全面性支持,检察机关在启动、事由、方式、次数、程度上必须严格遵守法律规定,不得随意扩大,以防沦为一方当事人的第二代理人。三是禁止督促性支持,检察机关开展支持起诉工作均应以当事人的明确申请或授权为前提,不得强令当事人起诉,在未经当事人同意的情况下不宜主动采取支持起诉的措施。四是禁止取代性支持,检察机关不能以代位诉讼的形式替代当事人进行诉讼。五是禁止绝对性支持,不是申请人提出的每一项支持申请都能获得检察机关的批准,检察机关应在严格审查的基础上作出支持或不支持的决定。六是禁止决定性支持,检察机关应尊重审判独立原则,审查支持申请时对相关诉讼事宜可有所判断,但该判断不能成为对该诉讼事宜的最终定论。

(二)检察机关支持起诉与当事人委托诉讼代理的关系

支持起诉权与委托代理权存在一定的顺位关系,委托代理权的本质为协助和补充,相较委托代理权,支持起诉权是更具兜底意义的高阶诉讼权利。

在当事人及其法定代理人未聘请委托代理人的情况下,其是否可以直接向检察机关申请支持起诉,应根据申请事由而定。对于提供法律咨询、获取法律知识等通常律师、基层法律工作者就可完成的事宜,检察机关不宜直接开展技术性支持,而应首先开展方向性支持,告知当事人聘请律师、联系基层法律工作者的渠道。因此,为当事人确定适当的委托代理人也属于检察机关支持起诉的事项之一,此时,支持程序可由当事人或法定代理人提起。即便当事人及其法定代理人因经济困难等原因无法聘请律师的,检察机关也应首先告知其申请法律援助。在法律援助开展不发达的地区或当事人不符合申请法律援助条件的情况下,检察机关应积极开展诉讼支持。

委托代理人具有向检察机关申请支持起诉的权利。就委托代理权限而言,鉴于该诉讼权利的行使并不会直接导致实体权益的变动,为此将向检察机关申请支持起诉纳入需要特别授权的范围恐过于严格。当事人委托诉讼代理人参加诉讼的,除授权委托书明确排除外,委托诉讼代理人有权向检察机关申请支持起诉。

(三)检察机关支持起诉与其他主体支持起诉的关系

民事诉讼法第15条既没有细化可以支持起诉的机关、社会团体、企业事业单位的类型,也没有对三者进行排位,相关规定较为笼统。司法实践中参与起诉的社会团体通常包括工会、妇联、残联、消费者协会等。鉴于被支持的民事诉讼权益的多样化,加之不同支持主体的优势各不相同,为此国家机关、社会团体和企业事业单位三者处于整体上并列、个案中不尽相同、无强制顺位的状态。

检察机关作为国家法律监督机关,在众多支持起诉的主体中处于首要地位、普通地位还是兜底地位,关键在于检察机关在支持某一诉讼中的具体事宜时所体现出的专业程度。有观点提出,“在支持起诉中,检察机关行使该项权力不应有所限制,应当与社会团体、企业事业单位行使该项权利的范围和条件等同。”笔者认为,当某一具体诉讼事宜只有检察机关有能力予以支持的,此时检察机关负有不可替代的义务,是能够提供诉讼支持的唯一主体。当事人首先向检察机关申请支持起诉,但检察机关认为其他国家机关、社会团体和企业事业单位更具专业性的,检察机关应告知当事人转向其他相关主体申请支持。当事人既向其他国家机关、社会团体和企业事业单位申请支持起诉,又向检察机关申请支持起诉的,检察机关应根据其他主体的最终决策来决定是否支持起诉。若其他国家机关、社会团体和企业事业单位受理支持起诉申请的,检察机关应驳回当事人的支持起诉申请;若其他国家机关、社会团体和企业事业单位均驳回支持起诉申请的,则检察机关应受理当事人的支持起诉申请。当事人已经率先向其他国家机关、社会团体和企业事业单位申请支持起诉,但其以人员、能力不足拒绝支持的,此时检察机关应本着穷尽救济原则,担负起支持起诉的职责;若上述国家机关、社会团体和企业事业单位消极懈怠的,检察机关则可向这些主体制发社会治理检察建议,督促其及时开展支持起诉工作,此时检察机关属于侧面支持、间接支持。

三、检察机关支持起诉程序的启动

民事诉讼中,检察机关支持起诉工作的开展应由当事人申请启动。鉴于民事检察工作目前的社会影响力有待进一步增强,检察机关加强对支持起诉职能的宣传应是对当事人申请启动的“先行支持”。

(一)依申请启动

1.申请主体。首先,当事人具有向检察机关申请支持起诉的权利。在必要共同诉讼中,向检察机关申请支持起诉不应纳入必要共同诉讼方必须一致通过的事项,但凡其中一人提出支持起诉申请的,检察机关即可启动相关程序。

其次,其他诉讼参与人在一定意义上处于类似于当事人的诉讼地位,因此也具有向检察机关申请支持起诉的权利。民事诉讼中其他诉讼参与人种类多样、诉讼任务各不相同,但中立、客观是对其的共同要求。诉讼参与人参加民事诉讼或是自身主动提出,或是依当事人申请,或是法院依职权通知。尽管诉讼参与人的诸多诉讼权利都能得到法院的保障,但当法院保障不力时,应赋予诉讼参与人向检察机关申请支持起诉的权利。如果诉讼参与人是因当事人的申请而加入诉讼的,此时对诉讼参与人的支持申请也可由当事人提出。不可否认,当前以鉴定人、公证人为代表的部分诉讼参与人积极参加民事诉讼的目的在于商业活动所能创造的盈利,为此其向检察机关申请支持起诉有现实可能性,同时其目的是否严重偏离诉讼协助的客观中立性也有待于检察机关认真审查。检察机关对诉讼参与人的支持重在加入诉讼的实现、人身安全的保障、出庭辩论权的落实、判断结论的采纳等。

2.管辖。诉前利害关系人或诉中当事人应向有权受理该案的法院或正在审理该案的法院所在地的同级检察机关提出支持起诉申请。对于多个法院享有共同管辖权的案件,在诉前利害关系人已经率先明确请求某检察院支持起诉的,其只能向与该检察院同级的法院起诉。在该检察院已经开展支持起诉活动后,如若利害关系人改向其他有管辖权的法院起诉的,则该检察院应终结支持程序。法院在受理案件后,如依法开展移送管辖或管辖权转移的,则已开展支持起诉活动的检察院应进行管辖权变更工作。若受移送或受转移的检察院不同意采取支持起诉措施的,则应由其驳回当事人的支持起诉申请。在二审程序中,当事人在递交上诉状或提交答辩状时,如认为自身需要继续得到检察机关支持的,则应重新向二审法院所在地的同级检察机关提出支持起诉申请。原一审中下级检察机关所实施的支持措施继续有效,新的支持措施或原支持措施的继续应由上级检察机关完成。

3.申请程序。当事人申请支持起诉的,应向检察机关提交支持起诉申请书。确因书写诉讼材料困难而向检察机关申请支持的,检察机关可根据当事人的文化情况和身体情况准予其以口头的方式申请,并将相关情况记入笔录。当事人在申请书中应明确表述具体的支持起诉请求,不得只是简单地提出笼统看法。对于支持起诉请求不详的,检察机关可退回当事人补充。拒绝补充或补充后支持起诉请求仍不详的,检察机关应驳回支持起诉申请。检察机关认为支持起诉请求不准确的,可适度向当事人进行释明,提醒其增加或变更支持起诉请求。当事人对同一支持起诉请求的申请次数仅以一次为限,检察机关驳回支持起诉申请或已经采取支持措施的,当事人不得再次申请支持。当事人提出支持起诉申请应以待支持事项所涉及的诉讼活动尚未开展或尚未终结为时间节点,因诉讼活动的运行完毕导致支持起诉工作丧失时机的,诉讼活动不能为此而回转,此时检察机关应驳回支持起诉申请。

为保障当事人能及时行使诉权,检察机关应在收到支持起诉申请书之日起30日内,结合当事人的基本情况、案件具体情况等进行全面审查。检察机关决定予以支持的,应在作出相关决定后7日内分别向当事人和法院发送《支持起诉决定书》。检察机关决定不予支持的,应在作出相关决定后7日内向当事人发送《驳回支持起诉申请决定书》,其中应载明不支持起诉的理由。

(二)依职权启动

检察机关在支持起诉时应首先查明和辨别该案为纯粹个人利益纷争还是个人利益与国家利益、社会利益、集体利益(以下简称“公共三益”)相混同的案件。对于纯粹的个人利益纷争案件,对检察机关依职权主动支持起诉一般应加以禁止。但当权益受损的主体是未成年人且其法定代理人处于不确定或怠于行使代理权时,或未成年人是由于法定代理人所实施的性侵、遗弃、家暴等行为而遭受侵害时,检察机关应依职权主动支持起诉。此时为当事人确定适当的法定代理人属于检察机关依职权支持起诉的事项之一。未成年人保护法第106条规定,未成年人合法权益受到侵犯,相关组织和个人未代为提起诉讼的,检察机关可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的,检察机关有权提起公益诉讼。

检察机关肩负保护国家利益和社会公共利益的职责,其虽然可以直接提起公益诉讼,但公益诉讼本身有着严格的条件,要求公益受损应达到一定的程度且在一定范围内对不特定的多数主体造成普遍性危害。对于某些私益诉讼中所存在的公共三益非极度严重性受损,检察机关应主动在私益诉讼的过程中以支持当事人的方式实现对公共三益的间接性、针对性保护。检察机关通过支持此类诉讼,弥补了公共三益低程度受损且难以开展有效救济的现行制度空白,既可提高当事人保护公共三益的积极性,也可减少另行提起民事公益诉讼的成本。“民事检察支持起诉制度正是检察机关提起公益诉讼制度的有益补充。一方面,对于检察公益诉讼适用领域之外的公共利益,尤其是诉讼能力较弱的特殊群体的合法权益,需要检察机关予以保护;另一方面,针对检察公益诉讼尤其是行政公益诉讼中具体受害者的权利保护,检察机关也应以履行民事支持起诉职能弥补公益诉讼制度保护的空白,从而形成检察机关对社会公益保护的全覆盖。”对此,检察机关从指明公共三益受损的情况,再到具体诉讼请求的提出和诉讼活动的开展,都可以依职权开展相关支持。

本文系国家社会科学基金一般项目《民事检察和解的定位与实施研究》(24BFX096)的阶段性研究成果。

作者:胡思博,中国政法大学诉讼法学研究院副教授,最高人民检察院检察基础理论研究基地副主任,法学博士后。

限于篇幅,本文仅刊发前三部分,全文详见《人民检察》2025年第4期。