检察机关案件管理工作的职能设计

　　检察机关案件管理工作的职能设计 

　　│常本勇* 吕 昊** 

　　近年来,检察机关设置独立的案件管理部门,专门履行案件管理职责,充分发挥管理、监督、服务、参谋职能,其作为检察机关强化内部监督与加强办案集中统一管理的重要方面,取得了显著成效。当前,检察机关司法办案进一步规范,案件管理效能进一步提升。然而,对案件管理活动缺乏理论上的反思与指导,是案件管理工作面临的难题。笔者试图对检察机关案件管理的职能进行研究,为破解这一难题提供有益参考。 

　　一、对案件管理工作的职能反思 

　　案件管理是重要的检察管理活动,既包括案件管理部门实施的集中统一的案件管理活动,也包括由检察长、副检察长、部门负责人以及除案件管理机构之外的其他有关内设机构实施的分散的案件管理活动。在司法责任制改革背景下,监督管理责任成为一项相对独立的司法责任类型。被赋予监督管理责任的主体如果不能较好地履行案件管理职责,会被认定存在监督管理过失,从而被追究司法责任。这种情况下,有必要对案件管理进行基础性职能层面的反思。实践表明,案件管理在实践工作中被定位为具备“管理、监督、服务、参谋”职能,由此而展开一系列的制度设计。然而,基于对案件管理活动的实践反思,笔者认为目前案件管理活动中存在诸多问题。例如,管理与监督难以区分,工作内容欠缺实质化而较为简单、技术含量不高;管理效力不够与权威不足;对案件管理工作性质、检察官员额设置争议较大,等等。分析产生问题的原因,主要包括对案件管理的制约职能认识不到位和相关制度设计不足。 

　　第一,“监督”是管理的控制职能的一部分,且“监督”只是“控制”的一种手段,“控制”的内涵应广于“监督”。案件管理的监督职能是指通过对办案程序和办案期限的跟踪、监控以及案件质量评查,预防和纠正违法办案情形的发生,这体现了案件管理的控制职能。正是由于将管理与作为管理内在职能之一的“监督”相区分,使得实践中依据“管理”与“监督”两项职能进行制度设计时常常感到有所重合。 

　　第二,“参谋”是管理的计划职能的一部分,并且“参谋”只是计划职能的初级阶段。从理论上看,管理的计划职能包含了“决策”,而“参谋”是“决策”的辅助环节。从实践来看,案件管理活动能够掌握检察机关大量的业务信息,案件管理部门实际上具备科学决策的实践基础并具有法律依据。因而,将案件管理仅仅定位于单纯的“参谋”职能可能有些狭窄。案件管理活动应当充分发挥管理的计划职能,即应对检察业务活动进行谋划决策与计划安排。同时,由于我国检察机关实行检察长决策与检委会决策并行的决策制度,因此,不能仅仅将案件管理活动定位于承担单纯的“参谋”角色,而应当包括承担计划决策的角色。 

　　第三,“服务”是管理的组织职能的一部分。管理的组织职能是组织体对组织活动开展的分工协作安排。检察机关司法办案中所进行的分工协作,一方面依赖于相关法律规定,以及检察机关内部或是检察机关与其他机关会签的规范性文件;另一方面依赖于内部的组织协调。正因为对案件管理所应当具备的组织职能仅仅作“服务”层面的理解,易使案件管理活动在整个检察活动中显得档次不高。 

　　第四,案件管理的“制约”职能缺乏。监督与制约是约束权力的两种方式。监督是指上位权力对下位权力、外部对内部开展的“查看并督促”活动;而制约是两种平位的不同权力运行中的相互影响牵制活动。案件管理活动与批捕、公诉等检察权的运行活动,既应当有监督关系,也应当有制约关系。然而,由于案件管理在地位上相对于其他检察权力并未被赋予权威,也没有在案件管理活动实践中对其他检察权力产生权威,因此,这种监督关系是薄弱的,需要依赖于制约关系进行强化。目前实践中并没有重视建立案件管理对其他检察权力的制约关系。正因为如此,案件管理对其他检察权力运行开展的监督活动才显得效力薄弱。 

　　**湖北省襄阳市人民检察院检察长; 

　　**武汉大学法学院博士研究生、湖北省襄阳市人民检察院法律政策研究室主任。 

　　(详见《人民检察》2018年第16期,有删节)