高杰:中国式检察公益诉讼现代化的现实图景与拓展道路

　　党的二十大报告首次强调要“完善公益诉讼制度”,对检察公益诉讼工作提出新的更高要求。公益诉讼制度是中国式法治现代化在社会治理上的生动体现,是法治现代化潮流中的璀璨明珠。在今年全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上,最高人民检察院检察长应勇强调,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持高质效办好每一个案件,努力实现办案质量、效率与公平正义的有机统一,既要通过履职办案实现公平正义,也要让公平正义更好更快实现,还要让人民群众真正、切实“感受到”公平正义,这应当成为新时代新征程检察工作的基本价值追求。公益诉讼也亟须在法治现代化的进程中进一步拓展深化。

　　一、检察公益诉讼制度的理论探讨

　　2017年6月,全国人大常委会修改民事诉讼法和行政诉讼法,确立了检察公益诉讼制度。作为一项独具中国特色的创新性司法制度,其具有鲜明的制度定位、价值目标、本质属性和程序规则。

　　(一)从政治上看,检察公益诉讼是改革创新的民心工程

　　民心是最大的政治。检察公益诉讼制度体现了以人民为中心的发展思想,是守护民心的重大工程。其一,检察公益诉讼制度从顶层设计、试点探索,到全面推进、创新发展,都体现了党的领导,具有鲜明的中国特色。其二,公共利益是最广大人民群众的利益,检察公益诉讼制度归根到底是为了保护广大人民群众的根本利益。为了人民、代表人民、依靠人民,检察公益诉讼制度的人民性是该项制度的最大优势。

　　(二)从法治上看,检察公益诉讼是国家治理体系中的重要一环

　　检察公益诉讼作为国家治理体系中的重要一环,通过对其他治理主体的监督制约和协同配合,能够有效提升治理整体效能,主要有三种方式:第一,督促式治理。依法治权是现代社会治理模式由管理型向治理型转变的必然要求。检察公益诉讼特别是行政公益诉讼参与国家治理,必然以公权力监督为中心。无论是诉前程序还是诉讼程序,检察公益诉讼都是为了督促相关主体依法履行公益保护职责,激活其他治理主体更好发挥作用,促进其对生态环境和资源保护、食品药品安全等方面进行更严格、更科学地治理,实现良法善治。第二,协同式治理。从国家权力组织结构来看,检察机关与行政机关同属国家治理体系的组成部分,虽然职能分工不同,但都是为了维护公共利益,在共同目标、程序规范、工作重点方面具有耦合性,需要互相配合、相互协调以达到协同治理优势。检察机关坚持双赢多赢共赢理念,充分发挥诉前程序的磋商功能,以最小的司法资源最大限度实现公益保护目的。第三,融入式治理。让社会公众有序参与公益诉讼检察实践,既有利于社会公众有序和有效表达诉求,又有利于司法公正的实现和司法公信力提升,对检察公益诉讼治理效能的发挥具有积极意义。人民群众是检察公益诉讼的直接参与者、监督者和推动者,这是中国特色检察公益诉讼制度参与式特征的鲜明体现。

　　(三)从检察上看,检察公益诉讼是法律监督属性的深度拓展

　　检察公益诉讼职能与检察机关法律监督宪法定位高度一致、深度契合。行政公益诉讼是检察机关履行法律监督职能,督促行政机关依法行政,促进法治政府建设的重要体现。一方面,检察公益诉讼是检察机关法律监督职能的深度拓展。“公益诉讼是以诉的形式履行法律监督的本职”,检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职责的职权行为,检察公益诉讼制度的本质属性是法律监督。另一方面,检察公益诉讼是新时代检察机关依法能动履职的着力点,是全面依法履行法律监督宪法职责的重要手段,是各项法律监督工作中更具有主动性、能动性的检察职能之一。党中央始终高度重视检察公益诉讼制度建设,并推动检察公益诉讼更好发挥职能作用。

　　(四)从诉讼上看,检察公益诉讼是基于公益保护的客观诉讼

　　检察机关提起公益诉讼,特别是行政公益诉讼,与基于私益救济的主观诉讼不同,是基于公益保护的客观诉讼类型。其客观诉讼特征主要表现在:第一,公益导向。在保护范围上,检察公益诉讼聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地出让等“国之大者”,与社会主义基本制度密切相关。检察机关办理公益诉讼案件,尤其是行政公益诉讼,以“双赢多赢共赢”“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”为基本理念,检察机关向行政机关发出的诉前检察建议,绝大部分得到了行政机关的回复整改落实,公益保护目的在诉前程序得到实现。第二,履职之诉。行政公益诉讼以督促行政机关依法及时履职为目标,诉前督促履职是常态,提起诉讼是刚性保障。当诉前程序难以奏效,公共利益仍处于受侵害状态时,当诉则诉,通过提起诉讼实现公益保护的目的。检察机关提起行政公益诉讼的诉讼请求主要是提起确认违法和履职之诉,其价值功能不是个人权利救济,而是与国家利益和社会公共利益紧密关联,并且更加注重维护法治统一、恢复客观法律秩序。

　　二、检察公益诉讼制度的浙江实践

　　制度效能发挥的关键在于落实,检察公益诉讼制度的发展亦须接受实践的检验。近年来,浙江省检察机关认真贯彻党中央、最高人民检察院、浙江省委关于公益诉讼的一系列重大决策部署,积极维护国家利益和社会公共利益,努力为中国式检察公益诉讼现代化提供浙江样本,彰显了制度的先进性和优越性。

　　(一)提高政治站位,服务保障浙江“两个先行”建设

　　浙江省检察机关自觉把公益诉讼工作置于党委政府中心大局中谋划推进,助力经济社会高质量发展。一是积极争取重视支持。2019年7月,浙江省委办公厅在全国率先出台《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》;2020年5月,浙江省人大常委会出台《关于加强检察公益诉讼工作的决定》;2022年5月,浙江省人大常委会出台《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》。在省委、省人大等引领带动下,各市、县(市、区)党委人大政府出台了120余个支持检察公益诉讼工作的意见或决定,为检察公益诉讼履职营造了良好的工作环境。二是聚焦为大局服务。充分发挥公益诉讼职能,推动中央环保督察、长江经济带生态环境警示片发现问题并整改,落实生态环境修复责任,服务保障长江经济带高质量发展。支持宁波、舟山等沿海检察机关做强具有公益诉讼特色的海洋检察,守护“蓝色海洋”,服务保障海洋强国战略。三是聚焦为人民司法。围绕生态环境和资源保护、食品安全、无障碍环境建设等民生领域,认真办理人民群众身边的公益损害案件。

　　(二)加强探索创新,推动检察公益诉讼工作高质效发展

　　紧扣打造法律监督最有力示范省份要求,着力提升监督质效,在检察实践中不断发展和完善中国特色检察公益诉讼制度。一是创新完善制度机制。坚持创新引领,打造公益诉讼特色亮点。率先出台《关于服务保障生态环境损害赔偿制度改革的意见》,加强生态环境损害赔偿磋商和检察公益诉讼制度衔接。开展检察公益诉讼创新实践基地建设,打造特色品牌,全省共确立省级创新实践基地46个,大运河遗产保护检察公益诉讼创新实践基地荣获全国第六届“法治政府奖”。二是突出重特大案件办理。在全国率先出台公益诉讼重特大案件标准,引导全省检察机关集中精力办理严重损害公共利益和人民群众合法权益的案件。加强精品案件培育,制发《公益诉讼精品案件培塑工作指引》,形成“条线聚力、外部借力、重点发力”的立体化精品案件培塑模式,率先探索个人信息保护、互联网公益诉讼等新类型案件,办理了一批在全国有影响力的案件。三是落实持续跟进监督。印发《行政公益诉讼诉前检察建议跟进监督实施办法》,通过实地走访、第三方评估等方式,常态化抓好诉前检察建议整改落实“回头看”,督促行政机关依法全面履职,促进法治政府建设。四是推动完善社会治理。注重将办案职能向社会治理延伸,针对案件中反映出的监管盲区和治理漏洞,开展调查研究,有针对性地提出意见建议,推动长效机制建设。

　　(三)强化数字赋能,发挥检察公益诉讼一体化融合优势

　　依托数字化手段破解执法司法领域突出问题,加强上下级检察机关、检察机关内外部之间融合贯通,建立具有鲜明浙江特色、展现浙江改革特质的检察一体化机制。一是推进公益诉讼数字专项监督。聚焦跨部门、跨层级的业务协同,推动破除不同行政执法、行业监管部门间的数据壁垒,以数字赋能促进监督治理。二是加强检察机关内部一体联动。制发《公益诉讼案件交办督办管理办法(试行)》,对于重大案件线索,采取交办督办或与相关部门联合督办等方式推动案件办理。充分发挥省、市院办案主导作用,加大自办案件力度,统筹调配全省公益诉讼办案力量,带动办案影响力整体提升。三是加强跨区域检察公益诉讼协同。深化长三角生态绿色一体化示范区检察协作,与上海市检察院、江苏省检察院联合出台《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》,促进解决全流域、跨区域公益保护难题,打造区域协调发展新样板。

　　(四)深化协同共治,凝聚公益保护工作合力

　　深入践行双赢多赢共赢理念,加强与行政机关、社会团体协作,扩大公众参与,构建共建共享共治的公益保护工作格局。一是加强部门间协同配合。先后与浙江省安委办、省治水办、团省委、省总工会等十余个省级部门建立公益诉讼协作机制,在线索移送、信息共享、协作办案等方面加强配合。二是深入践行全过程人民民主。扎实推进人大代表建议、政协委员提案与公益诉讼检察建议衔接转化工作,凝聚检察、人大和政协监督合力。2021年以来,浙江省检察机关从建议提案中转化公益诉讼案件134件,制发检察建议129件,检察建议转化为建议提案31件。认真落实“应听证尽听证”要求,邀请人大代表、政协委员、人民监督员等担任听证员,为检察公益诉讼办案提供意见建议,让公共利益保护以“看得见的方式”实现。三是积极推进“益心为公”检察云平台工作。与团省委建立公益诉讼志愿观察员制度,依托民主党派、人大代表、政协委员和志愿者等力量,在线索提供、协助办案、专业咨询等方面,为检察公益诉讼工作提供强大助力。

　　本文系2022年浙江省人民检察院重点调研课题《中国式检察公益诉讼现代化的现实图景与拓展道路》的成果。课题组负责人:高杰,浙江省人民检察院副检察长。课题组成员:胡卫丽、唐永刚、应旭君、周浩。

　　(原标题为中国式检察公益诉讼现代化的现实图景与拓展道路——以浙江省检察机关公益诉讼实践为样本,全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第7期)