检察权运行内部制约监督机制体系的构建

　　党的十八大以来,党中央一直强调要健全权力运行制约和监督体系。近年来,检察机关为强化对检察权运行的内部制约监督,进行了检察人员考核、检务督察、错案司法责任追究、检察官惩戒等一系列改革,在进一步规范检察权运行、促进司法公正等方面发挥了重要作用。这些机制的运行日趋成熟,检察权内部制约监督框架基本成型,但制度整体效能并未得到充分发挥,在体系化、集成化上还需进一步发力。检察机关应进一步加强检察权制约监督体系建设,推动各项制度形成合力,构建形成全覆盖、无死角的检察权内部制约监督机制“运行网”。

　　一、构建检察权运行内部制约监督机制体系的必要性

　　(一)落实中央关于深化司法体制改革部署的重要举措

　　2020年至2022年政法领域全面深化改革推进会的主题,从着力推进执法司法制约监督体系改革和建设,到加快推进执法司法责任体系改革和建设,再到深化执法司法权力运行机制改革,均凸显权力运行监督制约的重要性。这也表明,随着全面深化改革进入新阶段,必须加强改革有效举措的系统集成,确保各个改革项目在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰,提升改革的系统性、协同性。检察机关健全完善内部制约监督机制体系,就是要聚焦检察系统内部制约监督的重点领域和关键环节,持续优化上下级检察机关之间、不同层级检察官之间、不同内设部门之间的监督与被监督关系,推动检察权更加规范高效运行,进一步提升改革整体效能。

　　(二)顺应改革后检察权运行新机制的迫切需要

　　司法体制改革后,检察权运行机制呈现两方面主要变化:一方面是部分权力“下放”。检察官的办案主体地位进一步凸显,案件承办检察官在职权范围内相对独立行使职权,相较以往而言其决定权大大增加。另一方面是部分权力“集中”。根据最高人民检察院统一部署,原来按照案件办理程序和业务环节设置的侦查监督、公诉等刑事部门,变为按照案件类别进行专业化分工设置,且捕诉分设转变为“捕诉一体”,审查逮捕、审查起诉、出庭公诉原则上均由同一名承办检察官负责;刑事诉讼法从立法层面将认罪认罚从宽制度贯穿整个刑事诉讼程序,制度赋予检察官较大的裁量权;未成年人检察、知识产权检察等实行“四大检察”职能集中统一履行。这些检察权运行机制出现的新变化,带来检察官权力的增加,为防止在这些环节出现案件质量瑕疵和办案廉政问题,构建完善的检察权运行内部制约监督机制体系,实现对检察权运行的全方位监督,显得尤为迫切。

　　(三)满足人民群众对公平正义期待的必然要求

　　随着社会主要矛盾的改变,人民群众对美好生活的向往从“有没有”向“好不好”转变,对于公正司法、公平正义的期望也达到了前所未有的新高度。人民群众反映强烈的金钱案、权力案、人情案以及机械司法、就案办案等问题警示我们,失去制约监督的权力必然导致滥用,也必然给党和人民事业造成严重损害。强化检察权运行内部制约监督,就是要坚持人民有所呼、改革有所应,从人民群众反映强烈的问题入手,要通过构建检察权运行内部制约监督机制体系,推动检察机关和检察人员严格规范公正文明高效司法,用有温度、有力度的司法履职保障人民安居乐业,确保国家安全、社会安定、人民安宁,进一步厚植党的执政根基。

　　二、检察权运行内部制约监督过程中存在的问题

　　(一)检察权内部制约监督体系不够完善

　　任何运行顺畅的制约监督体系绝不是来自单个具体的监督行为,而是所有监督方式带来的集成效应。高效的制约监督体系应当是各种监督方式、各项监督机制的力量整合、效果融合。当前,检察权运行内部制约监督各项机制的呼应不够、协调不足、配合不强。一是内部制约监督机制的衔接联动还需要强化,各项机制之间“各自搭台、各唱各调”的情况依然客观存在,尚未形成有效衔接、高效联动。如,案件管理部门与检务督察部门的职能如何协调配合、互为补充,评查督察结果与检察官惩戒依据如何有效衔接、顺畅转化,这些问题都亟待解决。二是检察机关内部的各类监督线索流转、处置还不够顺畅,内部制约监督机制的统筹度不高。各业务部门在办案过程中发现监督线索的处置、流转和归口管理等机制有待进一步加强。

　　(二)重事后监督轻同步监督的问题仍然存在

　　司法责任制改革以来,检察机关在强化检务督察、案件评查、人员考核、追责惩戒等方面下了不少功夫,但这些监督方式带有明显的事后监督特征。而从权力运行制约监督的实际效果来看,“参与式”“共时型”监督比“外在式”“事后型”监督更有深度、更具成效。这里的“参与式”“共时型”监督,主要指同步监督。从实践来看,同步监督的缺失具体表现为案件办理过程中的监督弱化、缺乏有力抓手。对于一些重点类型案件或者疑难复杂案件,尚可通过检察委员会(以下简称“检委会”)、检察官联席会或者由领导干部听取承办检察官汇报等方式进行有效监督,但对于其他一般案件,若承办检察官认为无须上报,这些案件就可能游离于监督范围之外,存在隐性风险。同时,案件管理部门的流程监控主要聚焦办案程序规范,近年来虽借助技术升级,在发现实体性问题方面效果有所提升,但仍然较为薄弱。因此,需推动监督前移,强化过程监督、同步监督,争取抓早抓小,把问题解决在萌芽状态。

　　(三)上级检察机关监督需进一步强化

　　检察机关对本院司法活动的内部制约监督较为重视,但上级检察院对下级检察院的监督稍显弱化。

　　一是监督范围不够清晰。原则上,上级检察院可以对下级检察院的全部司法活动进行监督。但上级检察院没有足够的人力和时间开展全面监督,因而只能在重点领域进行重点监督。但哪些属于重点领域,缺乏全面、明确规范,多以业务条线结合工作实际确定,较为分散模糊,易导致监督重点不清晰。

　　二是指导办案不够规范,部分案件仍然在全国检察业务应用系统外流转,口头请示、非正式指导等情况仍然存在,尚未做到件件留痕,一定程度上影响了对下监督的权威性,且如果出现案件质量瑕疵或者廉政风险,事后责任认定和追究也存在一定困难。

　　三是上级检察院在对下级检察院监督过程中,较为强调个案纠错与追责,并且只在一定范围内以通报形式下发,反向审视及总结不足,难以真正起到“教育一个、警示一片”的效果,易导致同一问题反复发生。

　　本文系2022年度最高人民检察院检察理论应用研究课题《检察权内部制约监督机制体系建设研究》的成果。

　　课题负责人:朱建华,江苏省人民检察院政治部主任。课题组成员:韩青,江苏省人民检察院法律政策研究室副主任;仇洲,江苏省人民检察院法律政策研究室司法行政人员。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第8期)