时侠联 : 在推动完善公益诉讼制度中充分展现检察担当

　　深入贯彻落实党的二十大精神 在推动完善公益诉讼制度中展现检察担当

　　重庆市人民检察院党组书记、检察长　时侠联

　　继党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》后,党的二十大报告在第七章“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”部分强调“完善公益诉讼制度”,既体现了党中央对公益诉讼制度的充分肯定,也对检察工作提出了更高要求。检察机关应深刻领会蕴含其中的战略意义、任务要求,不断深化公益诉讼检察实践,为完善检察公益诉讼制度贡献智慧和力量。

　　一、中国式现代化背景下对检察公益诉讼制度的再认识

　　在全面建设社会主义现代化国家的时代背景下,检察公益诉讼迎来新的发展契机,也肩负新的更重使命,必须站在新的历史高度,深刻认识把握其内涵和属性。

　　(一)服务党和国家事业发展是检察公益诉讼制度的政治属性

　　检察公益诉讼制度是中国特色社会主义事业的重要组成部分。从党的十八届四中全会决定提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,到十九届四中全会决定提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”,再到党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”,公益诉讼制度始终被置于党的领导之下、由党中央直接推动建立和完善,被赋予服务保障改革发展稳定大局和建设中国特色社会主义现代化国家全局的使命,被纳入推进全面依法治国、坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的重点改革举措,是中国特色社会主义事业总体布局中不可或缺的重要环节。

　　检察公益诉讼制度是新时代党的思想理论创新的重要实践。党的思想理论创新为检察公益诉讼制度的建立和完善提供了思想基础。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,公益诉讼以实现人民群众对美好生活的向往为最终目标,以推进改革创新为制度发展的核心驱动力,在全面深化改革进程中稳步拓展、建立完善,具备坚持以人民为中心发展思想的精神内核、完整准确全面贯彻落实新发展理念的时代特征和坚持守正创新的鲜明品质。

　　检察公益诉讼制度是全面推进中国式现代化建设的重要保障。中国式现代化不是某个领域、某个方面的现代化,而是全方位全过程的现代化。检察公益诉讼立足加强国家利益和社会公共利益保护的基本定位,职责范围贯穿民主、法治、环境、安全等各个领域,关涉社会主义政治、经济、文化、社会、生态文明建设的各个方面,其制度功能不仅与推进共建共治共享、维护安全和稳定的治理要求一致,还与推动高质量发展、促进人与自然和谐共生、创造人类文明新形态的发展要求高度契合,能够为推动国家治理体系和治理能力现代化、全面推进中国式现代化建设提供坚实有力的保障。

　　(二)助力全面依法治国是检察公益诉讼制度的价值属性

　　党的二十大报告首次将法治建设作为专章论述和部署,提出全面推进国家各方面工作法治化,在法治轨道上建设社会主义现代化国家,体现了党中央对法治中国建设的高度重视,进一步宣示了党推进全面依法治国的坚定决心。检察公益诉讼制度对于推进全面依法治国具有重要独特的价值。

　　一是有利于完善法治体系。建设中国特色社会主义法治体系是新时代法治建设的总要求,是必须遵循的法治之“纲”,而法治的核心是对国家公权力的制约监督。中共中央《法治中国建设规划(2020-2025年)》强调建设法治中国,必须完善权力运行制约和监督机制,构建严密的法治监督体系;提出要拓展公益诉讼案件范围,完善公益诉讼法律制度。公益诉讼既在司法程序中推进法治实施,又作为特殊检察职能开展法律监督,是推动国家治理法治化现代化的重要制度安排。

　　二是有利于建设法治政府。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。只有政府带头依法行政、依法办事,国家才能在法治轨道上有序发展。检察机关提起行政公益诉讼是司法监督行政的有力方式,是检察公益诉讼助推依法行政的主要抓手。中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确要求各级政府支持检察机关开展行政公益诉讼。建立检察机关提起公益诉讼制度,“就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。

　　三是有利于构建法治社会。法治社会是法治国家的基础,建设全民信仰法治、厉行法治的社会主义法治社会是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。民事公益诉讼制度的建立有效破解了过去环境污染和食药品安全等领域“企业侵权、群众受害、政府买单”的困境,特别是随着民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的建立和完善,公益诉讼制度发挥出引导全社会形成尊法、守法、用法保护公共利益良好氛围的作用,成为法治社会建设的重要引领和标志。

　　(三)中国特色社会主义司法制度是检察公益诉讼的本质属性

　　司法是维护社会公平正义的最后一道防线,公正司法是法治的灵魂和生命线。党的二十大报告将完善公益诉讼制度要求置于“严格公正司法”内,表明公益诉讼具有司法、诉讼制度的本质属性,检察公益诉讼更是如此。检察机关作为公共利益的代表,直接提起,或在无其他适格主体、其他主体不提起诉讼的情况下提起诉讼,形成多元主体、两大类型、法律监督贯彻始终的具有中国特色的公益诉讼制度格局。检察机关针对实践中行政违法或不作为致使公益受损问题督促加强公益行政保护,纵观世界各国公益诉讼制度现状,“只有我们中国的检察机关能提起真正意义上的行政公益诉讼,这是全世界范围内的首创”。

　　二、新时代新征程完善检察公益诉讼制度的内在逻辑

　　党的二十大报告中关于完善公益诉讼制度的部署,既是对检察公益诉讼制度的更高期许,也是检察公益诉讼实践发展的必然要求。

　　(一)检察公益诉讼实践取得明显成效

　　自公益诉讼制度建立以来,公益诉讼特别是检察公益诉讼实践深入推进,办案规模和质效持续提升,实现了从初步探索到不断深化的历史转变,对于加强公益司法保护、推进全面依法治国、促进国家治理现代化发挥了重要作用。

　　一是在加强公益保护上给出“中国方案”。“公地困境”既是世界各国面临的共同难题,也是司法必须求解的时代课题。从检察机关履职的情况看,最高检先后部署开展“保障千家万户舌尖上的安全”“公益诉讼守护美好生活”等专项公益诉讼检察工作,公益诉讼作为解决“公地困境”、加强公益司法保护的“中国方案”,受到了国际社会的广泛关注。正如多名外国友人所表示,“与世界上任何一个国家的检察机关不同,中国的检察机关可以综合利用行政、民事、刑事手段,代表公众的利益,督促不同主体遵守环境法律,中国检察机关在环境保护中发挥的作用是其他国家所无法比拟的”,“对中国检察官开展的环境公益诉讼所取得的成绩感到非常震动和鼓舞”。

　　二是在法治政府建设上走出“中国道路”。检察公益诉讼制度是中国式现代化在法治领域的重要体现。实践中检察机关办理的绝大多数行政公益诉讼案件在诉前程序督促整改到位,公益诉讼督促履职整改、助推依法行政的效果明显。全国检察机关共向行政机关制发公益诉讼诉前检察建议52万余件,回复整改率从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%。行政机关从最初的疑虑和担忧逐步转变为支持配合,甚至主动要求监督、寻求司法助力,法治政府建设取得了重大进展。以重庆市为例,全市建立行政执法与公益诉讼衔接协作机制200余项,行政机关向检察机关移送案件线索425条,检察建议回复整改率已达到100%,公益保护司法与行政执法形成合力。

　　三是在促进完善治理上彰显出“中国智慧”。近年来,检察机关注重依法能动履职,积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,统筹发挥诉前检察建议和社会治理检察建议功能作用,督促开展专项治理、加强建章立制、完善治理体系,以法律监督撬动和提升行政和司法治理效能,推动公益诉讼在更广范围、更深层次融入国家重大战略实施和法治化治理,公益诉讼治理效能不断彰显。重庆市检察机关先后开展“保护长江母亲河”“公益诉讼助力乡村振兴”等13个专项监督行动,办案9867件,实现“4+N”领域监督全面协调推进,注重督促开展区域和行业专项治理,推动完善行政监管制度机制100余项。

　　(二)制度现状难以适应新要求新任务

　　与公益诉讼实践发展相比,公益诉讼立法相对滞后,公益诉讼法律规范之间不统一、不协调、不配套问题较为突出,检察公益诉讼的性质和功能定位尚未完全理顺,迫切期待在国家层面系统总结实践经验、优化顶层设计,通过立法保障制度规范高效运行。

　　一是制度供给不足,不能满足新时代人民群众日益丰富的公益保护需求。党的二十大报告指出,当前发展不平衡不充分问题仍然突出,群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题。公益诉讼归根到底是为了保护人民群众的利益,满足人民群众美好生活的需要。现阶段,检察公益诉讼保护公共利益还不充分,与人民群众的新需求新期待还有差距。这主要源于制度供给不足,比如不少公益保护领域尚未纳入公益诉讼案件范围,检察公益诉讼监督缺乏刚性保障措施,等等。

　　二是制度协调性不足,贯彻新发展理念、推进高质量发展还有短板。高质量发展是经济社会发展的主题,是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,是对方方面面工作的总要求。党的二十大报告指出,“推进高质量发展还有许多卡点瓶颈”。检察公益诉讼工作的高质量发展既体现在服务大局和司法为民的具体成效中,也体现在系统、高效、集成的制度运行和运作模式上。现阶段,公益诉讼贯彻落实系统观念、推动协调发展尚有不足,比如检察机关、行政机关、社会组织等公益诉讼参与各方协调不够,法检之间在公益诉讼司法理念和具体法律适用等方面还存在一定的认识分歧,检察公益诉讼工作与行政执法和其他司法工作同频共振不够,等等。

　　三是制度韧性不足,以改革创新为驱动提升制度实践效能有待深化。良法要实现善治,必须在基本法律制度框架的基础上,构建与之配套的制度落实机制,通过完善基础制度引导和规范机制改革创新,增强制度实施的韧性。党的二十大报告深刻指出,“重点领域改革还有不少硬骨头要啃”。公益诉讼制度是司法领域深化改革创新的重点。关于公益诉讼制度的法律规范基本上是授权性、原则性规定,与公益诉讼制度配套的调查核实机制、诉前程序机制、鉴定评估审计机制、公益司法修复特别是生态环境司法修复机制、惩罚性赔偿制度适用规则等尚未构建完善,公益诉讼推动协同保护、源头治理等制度机制创新还有待加强。

　　(三)制度发展完善的时机已基本成熟

　　检察公益诉讼实践从试点至今八年也是制度不断探索和改革创新的八年。这八年里,从思想理论到司法实务,都为检察公益诉讼制度的进一步发展完善奠定了坚实的基础、创造了良好的条件。

　　一是具备思想理论的科学引领。检察公益诉讼制度是在习近平法治思想指引下建立起来的。习近平法治思想的核心要义和理论精髓,集中体现为“十一个坚持”,为检察公益诉讼制度的发展完善指明了根本方向,也在方法论层面上提供了基本遵循。检察机关应坚持法律监督的定位,推动构建严密的法治监督体系、高效的法治实施体系,解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题,实现在法治轨道上推动国家治理现代化。

　　二是具备改革探索的实践经验。公益诉讼制度建立后,从国家到地方,围绕制度发展完善进行了大量探索。最高人民法院出台有关司法解释,对环境、食品安全民事公益诉讼等案件适用法律问题作出规定,对食药和环境领域民事公益诉讼适用惩罚性赔偿予以明确。最高法、最高检联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,最高检制定《人民检察院公益诉讼办案规则》,推动办案程序逐步细化完善。检察机关实践中加强探索,在一体化履职、跨区域管辖、跨部门协作、公益诉讼与行政执法衔接等方面积累了丰富经验。

　　三是具备推动完善的良好氛围。从2014年党的十八届四中全会提出制度构想以来,有40多项中央层面文件直接涉及公益诉讼检察,为检察公益诉讼制度的改革和实践指明方向、提出要求、策划路径,十余部法律为检察公益诉讼制度提供明确依据,全国29个省级人大常委会专门出台关于加强检察机关公益诉讼检察工作的决定,27个省级党委、政府或“两办”出台支持公益诉讼规范性文件,检察公益诉讼制度发展形成党委领导、政府支持、社会各界认同的良好局面。同时,随着公益诉讼制度理论研究的日益深入,不少争议和分歧达成了共识,不少实践难题也得到了回应。近年全国两会上,不断有代表委员提出推动检察公益诉讼专门立法、完善检察公益诉讼制度的建议意见。2022年初全国人大常委会调研组赴最高检视察调研公益诉讼检察工作,提出要总结实践经验、完善相关立法。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第11期)